摘要：宅基地制度是实现住房保障的一项基础性制度，通过推进宅基地制度变革有助于系统解决贫苦农民人员集聚、宅基地取得和盖房资金筹集方面的困局，平衡宅基地的住房保障和资产功能之间的关系。文章以河南省9县（区）为调查区域，对样本区域住房无保障贫苦农民家庭特点以及现行住房保障举措进行调查与剖析，探求怎样通过宅基地制度变革解决贫苦农民住房保障问题。研究发觉：现行住房保障举措存在顶楼设计不足、覆盖范围有限、资金压力大以及未充分有效借助存量宅基地的普遍性问题。结合全省宅基地试点变革经验，建议优化宅基地空间布局、构建农村宅基地分类有序退出机制、搭建农村住房及宅基地交易平台、探索构建宅基地置换机制，为贫苦农民住房保障提供用地和资金保障。

序言

常年以来城乡经济联系的严重隔离及其产业结构不合理，引起农村劳动年纪人口的持续性外流，引起并加重了区域性贫苦问题。贫苦区域集中分布于生态环境恶劣且自然水灾频发的地区，贫苦人口和贫苦发生率高度耦合。贫苦农民呈现出劳动力贞烈化、受教育水平低、家庭收入来源单一、致贫诱因多元化等综合性贫苦特点，尤其是欠缺安全住房等基本生产生活条件。1宅基地作为建设农房的物质载体和潜在资产，其制度变革是实现贫苦农民住房保障的重要方面。山东省作为全省中东部帮扶开发重点省份之一，是西南地区贫苦县数目最多、贫困发生率最高、贫困人口最多的区域。2同时，湖南省国土面积稳居西北地区首位，自然村数目最少，而且其农村宅基地占地面积大、利用效率低、与耕地矛盾突出。湖南省政府在施行精准脱贫战略过程中，贫苦农民扶贫创收取得了明显的成效，并且解决部份贫苦农民住房保障任务仍然繁重。怎样实现宅基地制度变革与贫苦农民住房保障的有效衔接，促进贫苦农民顺利实现“住有所居”成为区域精准脱贫工作中倍受关注的热点话题。

我国相关领域的学者对宅基地制度变革和农户住房保障进行了初步探求。刘新荣觉得，农村宅基地制度是最具中国特色社会主义的农户住房保障制度；3宅基地变革的目标是建立统一城乡住房市场和住房保障体系，推动城乡融合发展。4当前，宅基地制度变革落后于宅基地功能演变，须要逐渐深化市场化以显化宅基地的资产价值。5为解决贫苦农民住房安全问题，郭翔宇、赵静和李红建议借助村内空闲建筑和宅基地，集中修缮、新建幸福大院或廉租住房。6为精准施行危房改建，须要加强分类管理，多渠道筹措住房保障资金。其实农房建设需在集体无偿分配给居民的宅基地上进行，而且也仅仅提供了盖房的农地，并未真正解决农村贫苦家庭的住房问题。现有文献对宅基地市场化变革和解决农户住房保障所需资金等问题进行了必要的研究，但是，现有研究仅关注其中某一个方面，对于怎样优化配置大量粗放借助的宅基地资源，系统解决贫苦农民“人到那里去、钱从那里来、地该如何用”的问题，7并实现三者有机结合方面的关注相对较少。

本文数据来始于2016—2018年浙江9个县（区）贫苦农民及村落问卷督查数据，包括7个国家级和市级贫苦县（青海县、桦安乡、兰西县、林甸县、延寿县、桦川县、木兰县）以及两个非贫苦县（区）（南京市阿市区和双市区）的贫苦农民样本3370户，涉及贫苦村57个、非贫苦村24个。

一、样本贫苦农民及其住房状况统计剖析

（一）样本贫苦农民住房及其保障状况剖析

样本贫苦农民（除无房、在建外，共计3283户）住房建成年代集中分布于1980—2010年，占样本总数的64.25%，1980年之前建成的占19.82%，2010年以后建成的占15.92%；在住房结构方面，土坯、砖混、砖木、钢混、其他结构住房所占比列分别为35.75%、31.64%、10.82%、1.70%和20.08%，可见，土坯房是贫苦农民住房的主要结构类型，其所占比列随着时间的推移整体呈增长的趋势，非常是在1980—1990年间和2000年之后大幅上涨。同时期，砖混住房的比列快速上升。其他结构的房子在2010年以后上升的趋势显著，其主要诱因是施行危房改建早期，湖南省将彩钢房作为住房改建的重要类型。

图1样本贫苦农民住房结构与建设年代

住房无保障农民包括危房农民和无房村民。危房农民是指居住于房子质量安全等级为C、D级住房的贫苦农民；无房农民是指无自有住房的贫苦农民，具体包括有宅基地和无宅基地两类农民。从图2可以看出，贫苦县的住房无保障农民所占比列为66.70%，远远低于非贫苦县的31.06%。其中，贫苦县无房农民和危房农民占比均较低于非贫苦县，表明贫苦县的危房农民的住房保障问题较严峻。贫苦村住房无保障农民所占比列为66.01%，略低于非贫苦村的57.37%。其中，贫苦村无房农民和危房农民占比均略低于非贫苦村，说明贫苦村的住房安全状况相对较差。

图2样本贫苦农民住房保障情况

综上所述，样本区域贫苦农民住房建造时间较久远，居住时间较长；房子以土坯结构为主，住房质量状况不佳。贫苦农民住房无保障问题在贫苦县、贫困村的情况比较突出，同时，样本区域还存在一定量的无房农民，住房保障水平较低，住房安全问题较为严峻。

表1贫苦县与非贫苦县样本贫苦农民家庭基本特点

（二）住房无保障样本贫苦农民家庭人口状况剖析

通过表1可以看出，与住房有保障的贫苦农民相比，贫苦县住房无保障农民家庭户口人数相对集中于两人户，其次是一人户和两人户，其人口数目较少；老龄人口数目所占比列略高；重病人口数目所占比列高出12.71%；劳动力人口数目所占比列为28.06%，远高于住房有保障农民的43.42%；有养殖行为农民所占比列略低。非贫苦县住房无保障农民家庭户口人数集中于一人户和两人户；老龄人口数目和重病人口数目所占比列差异较小；劳动力人口数目所占比列较低，为43.18%；有养殖行为农民所占比列为49.32%，高于住房有保障农民的56.17%。通过对比可以看出，贫苦县住房无保障农民家庭特点较为显著，其户口人口数大部分集中于两人户，其次是一、三人户；老龄人口所占比列将近40%；重病人口所占比列超过一半；劳动力人口所占比列不足30%；有养殖行为的农民所占比列21.33%。

表2贫苦村与非贫苦村样本贫苦农民家庭基本特点

通过表2可以看出，与住房有保障的贫苦农民相比，贫苦村住房无保障家庭户口人数相对集中于一人户和两人户；老龄人口所占比列差异较小，但重病人口所占比列高出9.28%，劳动力人口所占比列为30.42%，远高于住房有保障农民的45.58%；有无养殖行为农民所占比列较为接近。非贫苦村住房无保障家庭户口人数相对集中分布于一人户和两人户；老龄人口所占比列和重病人口所占比列较高；劳动力人口和有养殖行为农民所占比列都远高于住房有保障农民。通过对比可以晓得，贫苦村中的住房无保障贫苦农民家庭特点较为明显，其户口人口集中分布于两人户，两人户占比超过1/3；老龄人口所占比列接近40%；重病人口所占比列超过1/2；劳动力人口所占比列30.42%；有养殖行为户所占比列20.79%。

综上所述，贫苦县、贫困村住房无保障贫苦农民的家庭特点极为明显，主要表现为家庭人口数目少、家庭结构简单、老人户居多。同时，西北地区严寒漫长的气候条件和以粗放式养殖业为主的高硬度人力劳动，造成该区域内贫苦人口脑炎、类痛风、心脏病等慢性肝病易发，身体健康状况较差（因精神疾患、重大病症及残障而失去劳动能力），家庭劳动力存在显著的贞烈化的特征，从事农业生产经营的劳动能力严重不足。

（三）住房无保障样本贫苦农民家庭收入结构剖析

家庭收入结构是指农民家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入以及转移性收入占家庭总收入的比列。其中经营性收入主要来自务农收入，薪水性收入主要来非农务工收入（临时工），财产性收入主要来自承包地流转而获得的房租收入，转移性收入主要来自政府的各项补助。从图3可以看出，住房无保障农民的家庭收入结构不均衡，收入来源单一：转移性收入占一半以上，其次是财产性收入占24.44%，薪水性收入和经营性收入分别为13.56%、10.34%。相比之下，住房有保障农民的家庭收入结构较为均衡：转移性收入和财产性收入所占比列均高于住房无保障农民，分别为39.44%、19.89%；薪资性收入和经营性收入均低于住房无保障农民，分别为25.48%、15.18%。

图3样本贫苦农民家庭收入结构

究其缘由，住房无保障农民户口人口大部份因年龄大、患病、残疾等缘由，身体状况不佳，部份甚至难以从事农业生产，通过转出承包地获得房租收入；同时，具有生产经营以及务工能力的劳动人口缺少，致使家庭经营性收入和薪资性收入所占比列较低。住房无保障农民借助自身能力无法获得足够的生活收入，其深受政府特殊补贴的转移性收入所占比列相对较高，对政府扶贫资金依赖性较大。

（四）样本贫苦农民危房整修状况剖析

危房改建是指国家为保障贫苦农民住房安全，施行的一项针对贫苦农民住房质量鉴别为C、D等级的住房进行整修重建的新政，但是无房户难以享受危房改建新政。对贫苦县享受过危房改建新政的贫苦农民的统计剖析表明，在危房改建数量比例方面，贫苦县改建比列大于非贫苦县，贫苦村改建比列大于非贫苦村。因为在贫苦县、贫困村内，危房的数目多、所占的比列超过60%，工作任务重彩钢房造价，时间较为急迫，所以虽然改建的危房数目较多，而且其所占比列也相对较低。亩均面积介于41.02～44.97㎡（非贫苦县缺少危改亩均面积数据），且贫苦村的危改亩均面积相对于非贫苦村略大。

据悉，在实际督查过程中还发觉以下现象：一是危房改建的对象是拥有C、D级住房的贫苦农民，而无房无宅基地的贫苦农民未能享受危房改建新政。二是危房改建的选址都是在旧址新建或则在原危房后面选址，继续占有原有的宅基地。三是部份早已入住危房改建后房子的贫苦农民并没有及时拆除危房，而是继续使用。四是新建的住房多数为彩钢房，舒适度不高，且难以代办产权证明。

图4样本区域危房改建现况

注:非贫苦县缺少危改亩均面积数据

二、样本农民及区域宅基地借助状况统计剖析

样本区域贫苦人口与贫苦县空间分布高度耦合，区域内宅基地问题比较突出且具有典型性。究其缘由彩钢房造价，随着城镇化快速深化，样本区域人口流出激化，伴随着居住地改变，农户与宅基地逐渐分离；同时，因宅基地制度的限制，留下了大量无法处置且长期空置的宅基地。

（一）样本农民宅基地数目状况剖析

将具有多处宅基地的贫苦农民分为两类：“拥有2处宅基地”和“拥有3处及以上宅基地”的贫苦农民。从图5可知，贫苦县拥有3处及以上宅基地的贫苦农民占0.38%，非贫苦县则不存在这种情况；贫苦县“一户多宅”所占比列为1.69%。贫苦村无论是拥有2处、3处及以上宅基地贫困农民的所占比列均低于非贫苦村；且“一户多宅”所占比列为1.95%。依照国家法律规定，宅基地应当根据“一户一宅”的原则，无偿分配给集体经济组织成员一定面积，用于保障农户基本住房的权力。贫苦县及贫苦村贫苦农民存在“一户多宅”的情况的缘由，除承继、分户等通常诱因外，主要是因为危房改建后原宅基地未及时退出。相对而言，贫苦区域贫苦农民宅基地数目较多，施行宅基地节省集约的潜力较大。

图5样本贫苦农民宅基地数目状况

（二）样本农民宅基地使用状况剖析

将贫苦农民宅基地总面积界定为四个区间，通过图6可以看出，面积在300㎡以上的贫苦农民占比超过1/2，之后其他区间的面积所占比列依次降低，说明贫苦农民的宅基地总面积较大，可借助的空间相对较多。同理，将贫苦农民的主房和房舍面积界定为四个区间，发觉主房面积集中分布于50㎡—100㎡，所占比列为68.68%；其次是面积在50㎡以下为26.71%；其他区间所占比列较小。而房舍面积集中分布于50㎡以下，所占比列为91.73%；其他3个区间所占比列很小。同时，大部份贫苦农民的宅基地都只用于居住，小部份用于生产经营。

图6样本贫苦农民宅基地使用状况

以上表明，贫苦农民宅基地总面积较大，其中用于居住的主房面积和房舍面积相对较小，其他附属设施所占宅基地面积较大，最常见的是撘一个简易、宽敞的棚用于储存杂物、废弃物等，剩余面积未得到充分合理的借助。并且，贫苦农民主要依赖于宅基地的居住功能，面积普遍较大，粗放借助现象普遍，节省集约借助水平不高。

（三）样本区域宅基地借助与经济发展状况剖析

从宅基地闲置率来看，贫苦县为15.73%，远低于非贫苦县9.6%；贫苦村略低于非贫苦村。随着市场经济体制变革，样本区域作为国家粮食安全重要保障区，以农业为主，区域竞争力较弱、经济发展水平较低、非农就业机会不足，造成人口大量向外流动，但是从半耕半工的“兼职”型转弄成“全职”型的非农劳动力数目也日渐增多，人口总数出现负增长。这从而造成村落出现大量长期闲置、无人居住使用的宅基地以及住房，加重了村落“空心化”程度。

从宅基地废弃率来看，贫苦县低于非贫苦县，贫苦村低于非贫苦村。其缘由包括以下三个方面：一是原居民申请了宅基地但缺少资金盖房；二是旧址上的住房因年久失修而坠落；三是样本区域人口净迁入情况严重，户口登记地的改变使该村民原有的宅基地被退回到集体经济组织，然而因常年无人管理被废弃，未及时进行复耕清除，降低了村落内宅基地废弃总面积。

从村域人均年收入来看，贫苦县为5638.76元/人，高于非贫苦县9424.10元/人；贫苦村为5345.00元/人，高于非贫苦村9202.96元/人。一个地区的人口流失与经济下降具有互动关系。8贫苦县、贫困村经济发展水平较低，农村青壮年劳动人口外流，造成农村人口老龄化激化，贫苦农民劳动能力水平整体下滑，农村建设主体缺少和弱化，农村发展失去活力，集体组织的经济实力薄弱。贫苦农民的养殖结构单一、耕作方式较为落后，村域二、三产业发展滞后阻碍了新型农业经营主体和经济发展能力，难以为农村剩余劳动力提供充足的就业岗位、引导其就近就地就业、增加贫苦农民的家庭收入（详见图7）。

图7样本区域宅基地借助与经济发展状况

三、样本区域贫苦农民住房保障存在的问题及其缘由剖析

危房改建是实现贫苦农民住房安全有保障的重点工作和重要措施。样本区域无论是贫苦县还是贫苦村，其贫苦农民危房改建比列都达到一半以上，危房改建力度大，疗效明显，保证了绝大部份贫苦农民的住房安全，但仍存在一些问题急待解决。

（一）现行保障举措的顶楼设计不足，村落规划缺失

经督查发觉，样本区域绝大多数村落未制订村落规划，未对村落的位置、性质、规模和发展方向进行剖析和定位，没有统一安排村落的各项建设，造成危房改建的施行都是旧址新建、修缮，并未改变市民点布局分散、宅基地分布零乱的现况。因为改建后的住房一直是原本分散的状态，在进行村落基础设施建设时，建设资金浪费，建设疗效不明显。据悉，随着农村人口结构及社会形态的转变，农村普遍出现村落“空心化”、劳动力贞烈化现象。在宅基地闲置率和废弃率较高的地区，采用旧址新建、修缮方法，不利于宅基地的自然退出，不利于无劳动能力人口聚集以及贫苦农户居住条件的改善，且违反部份村落的自然演替规律。

（二）现行保障举措覆盖范围有限，部份贫苦农民未能享受住房保障新政

样本区域无房贫苦农民比列为4.82%～5.54%，危房改建新政认定的危房改建对象是拥有危房的贫苦农民，而无房贫苦农民难以得到新政扶植，除了未能解决其最基本的安全住房问题，亦未能享受宅基地权益保障，致使本来就处于深度贫苦的农民愈发积贫积弱。无房贫苦农民住房保障不能在危房改建新政中得到实现，且缺少针对该部分贫苦农民的住房保障举措。为此，无房（尤其是无宅基地）贫苦农民住房保障问题急待解决。

（三）现行保障举措资金压力大，住房质量及保障水平不高

在借助有限资金施行危房改建新政的过程中，存在以下三个方面问题：一是经危房改建的部份贫苦农民深陷负债泥沼，除了其生活负担没有得到有效减轻，还使得其对危改新政的施行成效满意度不高、认可度较低。二是户口人口为两人或两人的贫苦农民占比超过1/2，但是危房改建后的亩均住房面积约40㎡，村民普遍觉得较危房改建前的居住条件并未得到有效改善。三是彩钢房作为危房改建的主要住房类型，尽管其造价较低、工期较短，而且样本区域的自然条件特殊，夏季漫长、寒冷，对住房的采暖防寒要求高，彩钢房无法满足基本功能须要。同时，由于建造竣工的彩钢房采暖供电等配套设施不完备，甚至存在漏雨、漏风的问题，其质量未达到贫苦农民住房保障的要求，引起部份贫苦农民难以入住。

（四）现行保障举措无法有效借助闲置废弃宅基地，资产功能未得到有效释放

样本区域“一户多宅”、面积超标、闲置以及废弃等现象较为普遍，大量宅基地粗放低效借助现象突出。同时，在现行贫苦农民住房安全保障新政施行过程中，多旧址建设房子，未统筹、优化借助现有粗放低效借助的宅基地。导致这些现况的主要诱因是缺少宅基地制度变革与创新，宅基地多形式有偿流转、多途径有偿退出机制仍未建立，同时也造成农民难以将宅基地资源变资产，发挥宅基地资产功能，不利于农民整体福利水平的提升。9现行住房保障新政不利于住房无保障贫苦农民实现其住房安全保障，亦不利于村落的有序发展。

四、实现贫苦农民住房保障的宅基地制度变革对策

随着国家新型城镇化战略的深入施行，农业转移人口居民化成为不可逆转的趋势，促使着宅基地制度从“禁止流转、无时限、无偿分配”发展到宅基地“三权分置”改革。应当充分发挥宅基地制度变革的叠加效应，系统解决实现贫苦农民住房保障过程中的“人、地、钱”之间的关联性问题，为打赢扶贫攻坚战奠定基础。根据样本区域保障贫苦农民住房安全存在的现实窘境，结合全省宅基地试点变革经验，为施行宅基地制度变革实现多元模式的住房保障目标，提出如下对策建议：

（一）优化农村宅基地空间布局，分类建立贫苦农民住房保障体系

农村宅基地空间布局零散，贫苦地区宅基地闲置和废弃比列较高，住房无保障农民的家庭特点各异，对安全住房的需求也不同。为此，优化宅基地空间布局、分类建立住房保障体系是实现住房安全保障的关键步骤。

一是优化村落宅基地布局。一方面对已入住房子的贫苦农民遗留的危房进行有偿“灭迹”，鼓励贫苦农民拆除并复耕废弃的宅基地，进行宅基地统一规划整顿。另一方面因地制宜统筹村落空间发展，依法调整更改乡镇农地借助总体规划，与县（市、区）乡村振兴战略规划统筹考虑，实行“多规合一”，规范宅基地用地空间布局，将部份贫苦农民向自然环境较好位置（如中心村、中心屯）集中，或是集中统建、多户联建，同时加大医疗卫生服务、道路交通等基础设施建设，科学布局农村生产、生活、生态空间，改善贫苦农民的居住条件和环境，实现分散宅基地资源集约化利用。

二是做好住房保障顶楼设计。一方面要将无房无宅基地农民列入农村住房保障体系。根据贫苦农民的家庭特点状况，精准辨识各种贫苦农民的住房需求，分类施行住房保障。10另一方面要因户施策。针对有养殖行为的贫苦农民，采取“原址新建”，便捷其进行农业生产经营；针对无宅基地有养殖行为的贫苦农民，进行“划地新建”，以满足其生产生活功能需求为原则确定住房面积标准；针对劳动力长期外出务工且无养殖行为的贫苦农民，进行“集中新建”；针对身体较为健康的贫苦农民，配给“廉租住房”；针对已基本失去劳动能力的贫苦农民，配给“幸福大院”，提供住房、医疗等基本保障，重视其生活的综合性、全方位保障。

（二）建立农村宅基地分类有序退出机制，构建宅基地退出与住房保障有效衔接机制

针对宅基地依赖程度较低的农民，施行宅基地分类有序退出新政，逐渐整合村落分散的宅基地资源。

一是早已进城买车、在城市稳定就业的农民，其对宅基地依赖程度较低。集体经济组织应当结合农地征收区片价和增减挂钩节余指标调剂费等确定补偿标准，以合理的市场价钱回购其宅基地及农房。施行宅基地自愿有偿退出，显化宅基地用益物权、量化宅基地资格权，为其生产生活提供资金支持。

二是无生产经营行为、患有重大病症且拥有宅基地的贫苦农民，无能力筹资盖房，对宅基地依赖程度较低。贫苦村普遍存在这种农民。应容许采取“以地养老”的形式，自愿将宅基地退回村集体以换取养老服务，借以获得住房和其他基本生活保障。通过宅基地有序退出，实现老有所养。

三是集中划定宅基地的贫苦农民，借助区位较好的宅基地置换原有宅基地。注意在置换新宅基地的过程中，要严格执行宅基地面积法定标准，严禁盲目超占；按规划设计标准建造农房，科学合理配置生产生活空间，精准施行贫苦农民住房保障新政。

（三）搭建农村住房及宅基地交易平台，充分、有效借助现有闲置资源

村落内大量宅基地和农房闲置、低效借助，是阻碍贫苦农民住房保障水平提升的重要诱因。为此，搭建农村住房及宅基地交易平台，实现资源优化配置，是提升住房保障水平的重要途径。

一是通过废弃宅基地整理、复垦降低耕地，产生集中连片高质量农田，并将其列入耕地占补平衡指标调剂使用范畴及永久基本农田整备区。

二是通过构建宅基地节余指标置换机制，将宅基地整理复耕下来的节余指标与城乡建设用地增减挂钩项目区联系上去，壮大村集体经济组织的经济实力。根据村落规划，将纳入撤并类的村落及村落内部零星分布的宅基地，列入挂钩项目复耕区。建立内容更丰富的城乡统一建设用地市场，实现城乡农地要素流动及城乡融合发展。

三是通过租赁、合作形式盘活农村空闲农房。针对仍未实现居民化及对宅基地依赖程度较高的农民，可以对其长期闲置的住房施行有偿使用新政。既可作为廉租住房以保障贫苦农民住房安全，亦可用于发展乡村旅游，激活农房的使用价值，撬动乡村振兴。

（四）探求农村宅基地、经营性建设用地与公益性公共设施用地置换机制，为贫苦农民住房保障提供用地和资金保障

宅基地属于村落建设用地，存在存量大、利用率低的现象，但是现有试点新政仅针对有限的经营性建设用地，因此，急需探求农村宅基地与其他建设用地置换机制，平衡宅基地的住房保障和资产功能之间的关系，为实现贫苦农民住房保障提供用地支持和资金支撑。

一是构建宅基地流转市场，探求宅基地与集体经营性建设用地置换机制。针对部份城乡结合部或处于中小城市的贫苦地区——这些地区的经济发展潜力较大，可以采取宅基地直接入市的方法增强农户的财产性收入，提高贫苦农民实现住房保障的资金实力。同时，推进扶贫攻坚与区域经济社会发展各领域工作有效衔接，与农业农村现代化发展相统筹，充分发挥政府主导和市场机制做用，逐步提高集体经济组织施行精准脱贫的资金实力。

二是根据乡村振兴规划“产业兴盛”原则，探求宅基地与集体经营性用地的置换机制，加强产业帮扶用地保障，为发展农村新产业新业态提供用地支撑，实现乡村“三产”融合发展。在满足规划和用途管制的前提下，鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等形式，将盘活的宅基地资源用于发展农产品冷链、初加工、仓储等产业融合发展项目，提高农村集体经济实力。同时，还能提高农民宅基地及住房的财产功能，促使贫苦农民就业及收入来源多样化。

三是根据乡村振兴“生态宜居”原则，探求宅基地与公益性公共设施用地置换机制，建设美丽乡村。在农户集中区推进村镇建设提档升级，深化乡村水景化、景区化改建。在市民点集中的地方，将腾退的部份宅基地用于村落环境整修、公共设施配套建设以及村内民生事业建设，优先解决村内住房无保障贫苦农民的住房保障问题。同时构建全域生态宜居的乡村环境，提高贫苦农民居住条件，改善生活环境。

作者简介：陈璐，西北农业学院公共管理与法大学副院长(南京150030);*黄善林，通信作者，西北农业学院公共管理与法大学副院长(南京150030);

基金：国家精准脱贫工作成效第三方评估重大任务山东省调查评估课题;山东省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省产业脱贫模式选择与利益连结机制研究”(18JYH752);西北农业学院“学术骨干”基金捐助项目“黑龙江省贫苦农民与非贫苦农民土地借助：行为比较与减贫新政设计”(18XG13);湖南省新型智库研究项目“关于推动我省小农生产与现代农业有机结合的研究”(19ZK003);