摘要：怎样有效解决贫苦农民住房难问题,仍然是我国农村社会保障新政关注的焦点,也是精准脱贫开发工作的重点与难点。通过四川省5县714户特困户问卷调查,剖析贫苦农民住房社会保障现况与问题,阐述解决农村危房特困户住房安全问题对策。调查发觉,特困户住房保障存在住房质量不佳、危房整修资金不足、满意度不高等问题。强化贫苦农民住房安全保障策略齐齐哈尔彩钢房,建立现行做法,采取以危房改建为主、以集中修筑和供养为辅解决对策;探求新模式,有效借助农村闲置房子,采取政府主导式租赁形式解决对策。

一、引言

农村特困人口扶贫是全面建成小康社会最繁重任务。十八大以来,党中央将帮扶开发工作列入“四个全面”战略布局,作为实现第一个百年拼搏目标的重点工作,大力施行精准脱贫。2015年11月,中共中央国务院《关于打赢扶贫攻坚战的决定》明确提出“到2020年,稳定实现农村特困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障”的总体目标。

在“两不愁、三保障”目标中,住房有保障是脱贫工作中难度较大的任务。非常是地处南方的四川省,特困户住房狭小、保暖功能差、危房较多,加之盖房、住房成本高,特困户住房改善支付能力不足,住房保障与改善问题不容忽略,致使特困户住房有保障成为政府精准脱贫工作的一项困局。截止2015年末,全国有人居住的农村危房仍有60多万座。对于中低收入群体住房问题,国家颁布廉租房、公租房、经济适用房、限价房及社保等住房保障新政,但仅针对城镇市民而未覆盖至农村村民(叶佩娣,2016)。农村住房保障新政仅逗留在宅基地保障及一些临时性住房救治新政上,农村宅基地“一户一宅”供给制度为多数农户提供了住房保障基础,但在“自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用”的现行农村住房建设制度下,大多数农村特困户无法负担,尤其是特困户中的独居残疾、“五保户”等特殊困难群体齐齐哈尔彩钢房,更无能力、无资金建设与整修房子,成为住房困难户(李芳萍等,2016)。目前对于解决农村住房尤其是贫苦户住房问题的重要性和必要性存在认识上的不足,对农村特困户住房保障问题缺少注重(康耀江等,2011)。2015年中央一号文件首次提出,要探求农村村民住房保障新机制,为农村住房保障体系完善和健全指明方向。十八大报告明晰提出,到2020年住房保障体系基本产生,达到满足困难家庭基本需求的目标。因而,在城乡统筹发展背景下,以国家精准脱贫开发工作为抓手,解决农村村民住房问题,调整和建立农村住房困难群体住房保障新政刻不容缓。

本研究选择浙江省为样本区,通过统计描述山东省农村贫苦户住房特点,剖析现有农村住房保障新政存在问题,阐述建立多方式、多层次农村住房保障制度的途径、方法和举措,有利于改善农村贫苦户住房条件,全面提升贫苦户生活质量,推动脱贫开发工作脚步。

二、样本分布与统计描述

本研究数据来始于国家精准脱贫第三方评估四川组督查数据。国家精准脱贫第三方评估组于2017年7月在湖南省按照地域分布,抽样五个市,每位市抽选一个县调查,样本总计28个村、919户村民。其中,延寿县抽选5村114户特困户,西宁县抽选6村121户特困户,桦和县抽选7村213户特困户,林甸县抽选5村133户特困户,兰西县抽选5村133户特困户,最终获取特困户总样本数714户。

(一)住房数目

714户特困户共有宅基地679处。部份特困户无宅基地现象,多为孙辈离婚或家人患病等急需资金情况下,为解燃眉之急转卖宅基地。对比各镇贫苦户总户数与宅基地数目(见表1)可知,除林甸县宅基地数目小于总户数外,延寿县、甘南县及兰西县宅基地数目均大于贫苦户户数。其中,延寿县最显著,贫苦户114户,宅基地仅92宗,呈“一宅多户”居住方式。主要诱因为分户后一直同住而未新建住房,现有住房可满足居住需求,不愿再申请宅基地并耗费额外资金新建住房。

表1各镇贫苦户总户数与宅基地数目对比

十八大提出,到2020年城乡市民居住条件得到全面提高,农村人均住宅建筑面积达40平方米。而调查数据显示,截止2015年底,被调查特困户人均住房建筑面积仅18.27平方米,远高于全省家庭人均30平方米的平均水平。

(二)盖房时间

被调查特困户中,大部份特困户盖房时间集中于1980~2000年(见表2),房子居住时间较长,特困户住房才能维持通常水平,满足住房基本需求。1960年前盖房数目相对较少,但林甸县1960年前老旧住房较多,占该县样本总数3.8%,大多需翻修或修葺。据悉,特困户2000年后盖房比列达23.8%,说明近些年施行农村住房保障新政,扶贫部份特困户新建住房,保障特困户住房安全。

(三)楼房结构

住房建筑结构是评判住房质量的重要指标,样本特困户房子结构基本以土坯结构为主,钢混类型楼房结构较少。其中,除桦安乡外,其他各镇贫苦户房子结构中,土坯房比列均占首位,总计达46.5%,尤其是林甸县贫苦户住房结构为土坯房的比列达71.4%。桦和县特困户圈梁房结构比列最高,占57.3%,但土坯房仍占较大比列,达33.8%(见表3)。其他结构住房各占一定比列,以近些年盛行的彩钢房为主,还有一部份是土坯房与彩钢房结合。彩钢房作为新型农村住房,造价较低,御寒疗效良好,渐渐成为农民尤其是农村特困户翻修的首选。

表2各镇特困户盖房年代比列分布

表3各镇贫苦户房子结构比列分布

(四)危房情况

从危房比列看,贫苦户危房数目占较大比列,主要表现为年久失修,存在坍塌、漏雨等危险。西宁县、兰西县、林甸县危房户比列均超过房子正常户比列,此现象与家庭经济状况紧密相关。以国家级帮扶开发重点县西宁县为例,自2009年施行农村泥草危房改建,至2015年底,共完成危房改建10100户,获得国家及湖北省补贴资金7900亿元,农村危房改建取得可喜成绩。但仍有22818户农户居搬去50~60年代建成的泥草房中,危房比列高达68.8%(见表4)。究其缘由,一是国家级帮扶重点县经济发展落后,地方财政收入低,地方无力筹集配套资金;二是贫苦户盖房自有资金缺口较大,资金筹集能力不足;三是气候严寒致使盖房成本较高,外墙长度达50分米左右,并需保温处理,盖房成本远低于北方地区。

表4各市贫苦户中危房户占总户数比列

三、农村贫苦户住房保障存在的问题

农村危房改建新政的施行,改善了农村贫苦户住房条件,但农村贫苦户住房保障仍存在较多问题急待解决。

(一)住房质量不高

在农村经济发展推动下,农户通过发展种养业、外出务工等多种渠道降低收入,农村住房建筑结构较变革开放早期发生显著变化,住房建筑结构由土坯渐渐转向砖木、砖混合钢筋混凝土为主。湖南省农村特困户住房质量仍不豁达,从督查样本的住房建筑结构看,土坯房占比最大,达46.78%,其中林甸县土坯房比重高达72.93%。土坯房建筑材料硬度低、建筑结构整体性差、防风抗震能力低,部份存在漏雨、倒塌等危险。

(二)危房整修资金严重不足

督查发觉,农村特困户住房问题突出,且危房比重高,尤其是桦道县,特困户危房比重高达68.8%,房子大多狭小简陋、年久失修,配套设施不全,居住环境较差,部份残障人甚至无自有府邸,只能借住于亲友及其他地方。因而,对于无房和危房户而言,住房需求极为急迫,仅凭其自身能力难以解决住房问题,须要政府和社会更多投入与关怀。

国家近些年加强中东部地区农村危房改建扶植力度,并持续向集中连片特殊困难地区和国家脱贫开发工作重点县倾斜。山东省与国家安排的农村危房改建补贴资金亩均补贴标准一致,补贴资金在工程完工初验合格后,一次性直接补贴到村民。2015年,辽宁省贫苦户危房改建每户可获得8500元或11000元补贴。因为湖北省处于高寒地带,农民盖房成本较高,平均盖房成本约3~5亿元。因而,虽然享有最高的11000元住房补助,部份贫苦户仍未能筹措剩余建设资金。住房最危险、经济最贫苦的农村困难户有强烈危房改建意愿,但因病致贫、因残致贫、因灾致贫等客观诱因引起家庭收入微薄,入不敷出,无储备资金,不具备资金筹措能力或资金筹措能力较弱,未能通过政府补贴资金完成危房整修。对于极困难农民而言,在现行新政下,以农民筹措资金为主的资金筹集方法使其不得不舍弃危房整修和政府救治。

(三)危改限定面积过小,超标准盖房现象严重

、国家发展变革委、财政部多次重申,农村危房改建要达到基本建设要求,改建后住房须建筑面积适当、主要部件合格、房屋结构安全和基本功能齐全。原则上,改建后住房建筑面积人均达13平方米以上;亩均建筑面积控制在60平方米以内,可依照家庭人数适当调整,但3人以上农民人均建筑面积不得超过18平方米。按照实地调查,农民现有住宅占地面积基本为150平方米左右,宅基地面积200~300平方米,60平米内新建房未达到大多数危房改建贫苦户预期。一方面,农房除基本居住功能外,还须要存储粮食、饲养家畜、放置农机等,部份具有劳动能力的贫苦户更希望多建几间房子从事生产和经营以降低收入,且农村家庭人口诸多,农户对居住环境集约化要求低;另一方面,对于绝大部份农村贫苦户而言,一辈子仅一次盖房机会,在实际危房整修过程中,一些并不富裕的农户为充分借助新建楼房的机会,不考虑自身经济状况,希望通过危房改建为自己和小辈建好成亲用房,政府虽提供危房改建补贴资金,但余下大部份资金仍需筹措,农户只能选择向亲友欠款或向信用社、银行申请按揭,债权负担沉重,此做法虽可解决短期问题,但明显降低未来数年有望脱困的困难群体住房改导致本,不符合政府向贫苦户提供资金补助整修危房以改善其居住环境和生活环境的本意,一定程度影响精准脱贫和全面扶贫工作效率。

(四)新政宣传不到位,农户认知度和满意度过高

自2008年危房改建试点工作施行以来,广播、电视、报纸、网络等媒介均对相关新政举办宣传,但因为受传统观念影响及危房改建新政以村作为第一级初审标准,农户对危房改建新政的认知主要缘于村委会,不了解详尽新政内容。受传统家族观念影响,声望高、家族大的农民在评议中拥有更大话语权,因为村委会成员意见不统一、决策不民主,造成信息不畅、评议机制形同虚设的情况部份存在。实地督查过程中,当问及居民关于国家危房改建新政时,大部份受访居民仅晓得此新政的存在,对补贴对象资格的确定、申请流程和补贴标准等详尽情况和内容不甚了解,尤其是妇女和老年人。

据悉,农户对政治生活的参与意识虽非所提升,但自主意识和主动性仍有待强化,尤其受社会地位、经济状况影响较大。对于经济情况较差的困难户而言,其社会地位相对低下,获取信息途径相对单一,且受小农思想限制,仅关注眼前事物和利益;对于农村独居奶奶、儿童和妇女而言,对国家新政了解有限,处于边沿化状态,造成其参与能力较低。农户尤其是贫苦户对村党员欠缺信任,觉得国家支农惠农新政在基层施行过程中会因基层党员不作为而影响施行效率和疗效,对村党员持怀疑心态,增加新政宣传疗效。

四、解决农村特困户住房安全问题的对策建议

按照吉林省实际情况,解决农村危房特困户住房安全问题,应建立现行新政和做法,以危房改建为主、以集中修筑和供养为辅解决特困户住房安全问题;应积极探求新途径和模式,有效借助农村闲置房子,采取政府主导式租赁形式解决特困户住房安全问题。

(一)建立现行新政和做法

1.充分借助国家现行新政,推动深化农村危房改建

目前,解决农村危房特困户住房问题主要方法和途径是危房整修。2008年以来,全国已完成农村危房改建173万户。按《农村危房改建十三五规划》,2016~2020年,全国计划改建农村危房60万户。借助现行国家危房改建新政,应按照危房户贫苦程度采取区别对待办法:一是对居住危房的农村非贫苦户通过危房改建途径,在政府适当补贴支持下,以农户筹措资金为主,在旧址重建房子,解决住房安全问题;二是对于家庭主要成员有劳动能力、有农业经营收入或非农就业收入的省标贫苦户,即有筹措资金能力的通常贫苦户,应引导其积极筹措资金,充分借助政府补贴改建危房;三是对于有一定收入能力但筹措资金确有困难的贫困户,应加强政府补贴力度,非常是市级政府南县乡政府匹配资金应主要用于增强此部份特殊贫苦户补贴标准。在危房整修过程中,应通过宣传和示范,引导危房贫苦户建造成本较低的彩钢房,减少筹措资金压力。

同时,应建立农村危房改建形式。在推动深化农村危房整修过程中,围绕解决危房特困户住房安全这一基本目标,各地因地制宜,积极探求符合当地实际情况和农户需求的农村危房改建形式,努力提升政府补贴资金使用效益。如房子建造达一定程度时,可适当提早领取政府补贴,以减少危房户资金压力。对于属于C级局部危险的拟改建危房,应容许申请和借助危房改建政府补贴资金整修加固房子,解决住房安全问题。在农民以自建为主改建危房的同时,若多个农民自建确有困难且有统建意愿,各地可统筹协调,结合村落规划和整体人居环境改善,组织、帮助农民统一建设,减少建造成本。

2.借助空闲建筑和宅基地,集中修缮、新建幸福大院或廉租住房

随农村要素向城市单项流动,农村“空心化”现象愈发严重,为合理借助闲置房子,可将农村旧校区、旧厂(场)房等闲置建筑翻修改建为分户居住的房子;对于农村未使用的集体建设用地,有条件的村可集中新建住房;对于农户闲置宅基地,应鼓励、引导其自愿有偿退出,依据需求和资金情况由村统一集中盖房。通过以上方法新建或扩建的住房,主要用于难以筹措资金整修危房的贫苦户;在使用方法上,应以廉价租赁为主,也可依据实际情况无偿提供给贫困户居住;房子产权归村集体所有,循环使用。采取集中修筑模式有两个关键问题需解决,一是资金筹集,二是房子后续管理与持续运行。

3.借助敬老院集中供养

对于老弱病残、生活自理能力低的低保及其他贫困户,应借助政府兜底的社会保障新政集中供养,敬老院为最好方法。可借助幸福大院或由外县申请资金为几个乡镇联合构建敬老院,集中供养借助新政兜底扶植的贫苦户,供养资金除政府提供一定配套资金外,可适当提取集中供养的低保、低保户的部份补助费用,减少政府负担。

(二)积极探求新途径和模式

在农村危房改建现行政府补贴标准下,实现农村贫苦户住房安全有保障的目标,前提和基础是危房贫苦户具备资金筹措能力。目前绝大部份剩余危房贫苦户筹措资金能力有限或无筹措能力,按以农户筹措为主、政府适当补贴的筹资新政和以旧址重建、村民自建为主的改建形式,很难甚至难以通过危房改建途径解决安全住房问题。按照大连市帮扶办统计,全市有农村贫苦户107140户,其中五保户贫苦户19580户,占18.3%;五保户贫苦户4464户,占4.2%。两者合计24044户,占22.4%。贫苦户基本无力筹措资金整修危房。从致贫缘由角度剖析,大连市因病致贫、因残致贫、因缺劳动力致贫的特困户占51.29%。因上述缘由致贫的农民,均是主要家庭成员因无劳动能力而无农业经营收入和非农就业收入。可见一半左右的特困户筹措危房整修资金能力较低,许多贫苦户根本无筹措改建资金能力。如在富裕县繁荣乡永兴村,D级危房户100户,其中低保2户,五保户户34户,残障户10户,其他特困户54户。这种危房特困户中,有一定收入但无能力改建危房的共96户,完全无收入、无法改建的4户。基于实际情况,在大力推动危房改建的同时,应积极探求其他形式。

随着农村城镇化进程不断推进,农村富余劳动力渐渐转移进城就业和居住,农村闲置房子和宅基地日渐增多。据五个县实地调查,全家常年外出打工农民,少的村有十几户或几十户,多的村有上百户,有的村达二三百户,平均外出打工农民占农民总量比列为20%以上。农村普遍出现不同程度闲置房子,房子闲置率最低的村为2.2%,最高达64.2%,闲置数目从十几户至几百户不等。这种闲置房子基本无人居住,有的仅春节时居住一段时间,极少租赁别人居住。房子作为农户财产处于闲置状态,未能带来利润,存在浪费;宅基地作为稀缺资源处于闲置状态,未有效借助也存在浪费。因而,应有效借助现有闲置住房,采取以政府补贴为主租赁形式,解决筹措资金整修危房确有困难或无力整修的贫苦户住房安全问题。

采取政府主导的贫苦户租房模式,一是有效借助农村闲置房子,既降低农地资源浪费,也相应降低闲置房子业主财产性收入;二是相较于政府补贴改建危房,可使政府在相同补贴开支下解决更多危房贫苦户住房安全问题,大大减少危房贫苦户经济负担;三是对于无孙辈的老年贫苦户,采取此方法既能尽早解决其住房安全问题,又可防止新建住房将来的财产遗留问题。

采取此方法的关键和难点是政府需每年提供财政补贴。以长春市为例,现有17万户农村危房,计划危房改建14.82万户,剩余21800户。按8个贫苦县估算,每位县2725户。按每户补贴1500元估算,需政府投入400亿元;按每户补贴1000元估算,需政府投入270亿元。按全部12个县区估算,每位县剩余危房户817户。按每户补贴1500元估算,需政府投入270亿元;按每户补贴1000元估算,需政府投入180亿元。若去除通过幸福大院、敬老院等方法解决的危房特困户,实际需采取此模式解决住房安全问题的特困户少于此数字,政府财政投入也相应减小。落实至每位乡村,可能仅需几亿元至十几亿元。

农村闲置房子少有转租的主要诱因是供需双方租赁意愿均不高。一方面,作为供给方,闲置房子业主因租金过高、担心业主不爱护保护房子而不愿转租;另一方面,作为需求方,危房贫苦户太穷,虽然租金费较低也不肯开支这笔费用。在多数农村,一年租金费仅几百元,通常不超过1000元,但对许多贫苦户而言仍是一笔大开销。在此情况下,借助现有闲置房子通过租房方法解决危房特困户安全住房问题,关键是要使供给方有意愿、需求方有能力租赁房子。因此,须要政府发挥主导作用。一方面,提升租金费水平,建议每年1500~2000元,提升业主转租闲置房子积极性。另一方面,政府给与危房贫苦户租房补贴。具体举措,一是政府首先以1500~2000元的价钱租用闲置房子,以不超过500元的价钱出租危房贫苦户居住;二是政府直接给危房贫苦户每年发1000~1500元的租房补贴,由贫苦户自行联系租住同村闲置房子。采取租赁模式,须要乡级组织做好具体工作。采取第一种形式,须要村里确定需求数,依据需求数选择供给户;采取第二种形式,须要监督村里对危房户,确保其实际租住安全房子,避免套骗政府补贴。