行政赔付是一种国家赔付，只有在符合行政赔付责任构成要件，即具备行政行为违规、合法权益实际损害及违规行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才依据侵权行为导致的实际损害程度承当赔付责任，且财产损害赔付以直接损失为限。

陕西省中级人民法庭

行政赔偿判决书

（2018）青行终28号

原告人（原审上诉）果洛会泽环保建材有限公司。

原告人（原审被告）果洛市人民政府。

原告人黄南禄丰环保建材有限公司（以下简称会泽公司）、玉树市人民政府（以下简称果洛市政府）因会泽公司诉果洛市政府房子行政强制行政赔付一案，不服果洛回族自治州高级人民法庭（2016）青27行初2号行政裁定，向本院提起再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

二审法官经审理查明，2011年4月1日，会泽公司接到果洛灾后重建安置委员会关于要求尽早复工搭建应急商铺的紧急通知，要求抢时间赶进度建成600户所需商铺，便于市场早日运行。会泽公司接到通知后，与结古街民主村农地使用权人昂南签署了《临时用地合同书》，租赁50亩农地，约定农地使用年限为五年。合同由黄南州和果洛县国土资源局许可，并在审批表备注栏标明“同意代办临时用地手续，如规划需征地应服从大局无偿搬迁”。取得农地使用权后会泽公司按果洛市政府要求建成了建材市场。2013年，S308线玉曲道路规划途经禄丰公司所在建材市场，须要回迁部份市场。据此，果洛市国土资源局分别于2013年4月1日和5月27日对禄丰公司发了玉县国土资〔2013〕008《关于责令拆除板房及地上附着物的通知》和〔2013〕322《限期拆除通知书》，将禄丰公司所用农地及附着物行为定性为擅自买卖集体农地，私自盖房的违规行为，责成于2013年5月31近日自行拆除农地上的建筑物和其他设施，恢复农地原状，逾期将依法强制拆除。会泽公司不服提出行政复议，果洛县人民政府办公室于2014年7月4日做出玉县复决字〔2013〕第01号《行政复议决定书》，该决定书纠正了县国土局对上诉临时用地违规性的认定，撤消了县国土局的322号责令拆除通知，但觉得“规划须要”的条件已成就，做出了“应无条件搬迁”的复议决定。果洛市政府于2013年7月31日将《行政复议决定书》送达会泽公司，会泽公司不服复议决定提起诉讼的截至时间为8月15日。果洛市政府于2013年8月12日未履行任何法定程序步骤，忽然对会泽公司建材市场中的8000余平方米农地上的构建物施行了强拆。拆除半个多月后的2013年9月1日果洛市政府与禄丰公司签署了一份合同，确定的时间为2013年8月10日至8月17日，形式为“搬迁”，同时果洛市政府将道路施工方给的10亿元作为补偿交予上诉。

另查明，会泽公司于2013年6月16日委托评估，该公司派人到现场对须要拆除的地上构建物进行了评估，因委托方未缴纳相关费用，评估报告于2015年9月25日才开具，按照该评估，被拆除的资产单价为6400951.3元。即（钢结构暖棚5966.6㎡×750元=4474965元；板房1491.65㎡×350元=522077.5元；水泥地坪8774.43㎡×160元=1403908.8元）。

二审法官觉得，关于行政行为违规与损失后果之间关联性审查认定。综观全案，首先果洛市政府下文建成市场的行为具有行政权利干预刑事法律赋于的经营投资自主权之嫌；其次果洛市政府的拆除行为违反了之前行政许可和复议决定确定的时限与形式；再度，行政复议做出机关主体不诉权，程序严重违规，最终直接造成了会泽公司利益损失的发生。果洛市政府违规强拆行为的损害程度，经评估达600余亿元，这是行政拆除行为直接导致的损害后果。根据国家赔付法的相关规定彩钢房折旧年限，依法应该给以赔付。理由：一是该市场不是禄丰公司一方的投资决策，而是应果洛市政府要求建成的，甚至果洛市政府明知会泽公司与租地方签署租用临时用地两年协议，州县国土部门不惜违规双双签印认可，足以证明曾经果洛市政府对该市场的建成有多期盼和支持，因而，果洛市政府对本案起因开始就有不可推脱的责任；二是临时用地审批表、复议决定书和旁边的所谓合同书都显示如遇规划须要，双方确定的对该市场的处置方法是“无偿搬迁”，而果洛市政府最终采取的形式是强拆，且此行为直接造成了会泽公司财产损害后果；三是《中华人民共和国国家赔付法》第三十六条第八项对财产权导致其他损失的，根据直接损失给与赔付的规定，直接损失指侵权行为直接引起的损失，（由直接损失引起，与直接损失存在财产或人身权力相联系的损失是间接损失）。本案中，行政主体和职务行为的违规性和损害后果之间存在直接因果关系，本案的损害标的既是行政违规行为的直接后果，也是形成赔付责任的前提和理由。对此，会泽公司提出赔付恳求，符合《中华人民共和国国家赔付法》第四条之规定，依法应予支持。实际上钢架房和板房不同于固定的钢混结构建筑，后者可以拆卸搬迁再借助，而行政公权的介入使其失去了再借助的价值，导致了难以挽回的损害。故根据法律规定和案件事实被告应该承当赔付责任。

关于赔付范围的审查确认。禄丰公司开始的诉求数额为26000000元，对此会泽公司提供被拆市场的示意图1份、照片5张，建设安装市场的施工协议及证明、借单据、情况说明、花表册、工程款统计表、装载机工程量清单等39份证据，对各商户的补偿合同3份等证据共计金额为16407747元，这种证据本身的三性难以一一核实外，其显示的内容也都是市场建设投资和拆除前夕给商户补偿情况，系间接损失，不属于法律规定的直接损害范围，故该损失应由禄丰公司自行承当。评估推论确认的损失数额为6400951.3元。果洛市政府对评估报告不予认可，但亦未掏出证据回应和指责。评估报告是因为2015年9月25日做出的，该公司营业执照、组织机构代码、房地产估价机构和技术人员资质证书等相关手续齐备，是黄南重建期间创立的惟一有资质的房地产评估公司，承当了灾后重建过程的评估工作。会泽公司于2013年6月16日委托该公司评估，该公司派人到现场评估，之所以2015年9月25日才开具报告，是因委托方未缴纳相关费用而搁浅。对此有该公司经济师、工程师达哇战斗（亦称葛明林）到庭证言、保证书、公司递交的评估过程说明书、情况说明书、勘察表及评估当时拍摄的相片等给以旁证，并且拆除面积与省测绘院的红线图相印证，评估价位与《中华人民共和国征地动迁补偿暂行细则》相关房子地上物补偿标准相吻合，足以认定，并应该作为赔付范围的根据。

关于赔付数额的审查确认。在黄南市政府就强拆中有无导致禄丰公司财产损失和损失范围未提供任何证据的情形下，评估推论确定的数额成了惟一根据。并且，评估报告中水泥地坪部份属于上诉明知的无论采取何种形式都注定不可复原再用的一次性投入，应从评估总数额中交纳。另评估单位依据玉政办〔2002〕95文对成新率期限档次的规定，未对评估物（钢结构暖棚和板房）作摊销或残留价值评估，本案中会泽公司的损失应当是排除搬迁中正常耗损和费用后的再借助价值，因而搬迁中正常的耗损，也应从评估价款中交纳（即6400951.3元—水泥地坪1403908.8元—搬迁耗损500000元=4497042.5元），这样最终的损失数额应为4497042.5元。另，此前会泽公司已收到的路桥公司补偿的10亿元应从赔付支出中交纳。这样会泽公司自行承当1999112.75元，果洛市政府赔付4497042.5元为宜。禄丰公司提出的16407747元的诉求，系会泽公司自身对投资风险掌握不准，建设和经营听任对方安排的结果，非果洛市政府行政违规行为的直接后果，不应支持。果洛市政府提出的本案控告年限已过的意见，经查，果洛市政府在采取强拆时未对上诉送达相关文书和履行告知义务，故该答辩理由依法不能组建。

为惩戒行政违规行为，有效监督和推动行政机关依法行政，参照《中华人民共和国征地动迁补偿暂行细则》房屋地上物补偿标准，按照赔付案件“就高不就低”的司法实践原则，经合议庭评议并报请审委会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国行政强制法》第十八条，《中华人民共和国国家赔付法》第四条第四项、第七条、第三十二条、第三十六条第三项、第八项之规定裁定如下：被告果洛市政府赔偿上诉4397042.5元，于裁定生效后一个月内一次性还清；驳回上诉其他诉讼恳求。

会泽公司原告称：一、一审裁定忽略了果洛市政府篡改规划的事实。据了解，S308线项目起初并不经过禄丰公司的建材市场，后来之所以被列入征收范围，完全是黄南市政府故意篡改规划所致，这从果洛市政府为了掩饰上述事实至今拒不向法庭递交相关证据，完全才能印证。二、一审裁定确定的行政赔付范围有误。1.二审裁定觉得“拆迁前夕给商户补偿情况系间接损失，不属于法律规定的直接损害范围，故该损失并应由上诉自行承当”明显不当。会泽公司给商户的补偿系早已发生的费用，也是由于非法强拆导致的必然损失，而非可预期利益，属直接损失的范畴，应该列入行政赔付的范围；2.二审裁定觉得“评估报告中水泥地坪部份属于上诉明知无论采取何种形式都注定不可复原再用的一次性投入，应从评估总数额中交纳”明显不当。水泥地坪同钢结构暖棚及板房同属市场的建筑物和附属设施，共同发挥其使用价值，但是建材市场的使用年限未满，具备完整的使用功能，因玉树市政府的强拆造成失去使用功能。故水泥地坪的损失属直接损失，也应该列入行政赔付的范围。三、一审裁定违反了因违规强拆被征收人获得的行政赔付不高于合法征收获得的补偿原则，二审裁定违犯《国有农地上房子征收与补偿细则》第十七条的规定，片面的将财产权的直接损失错误理解为侵犯的财产标的物之价值，而忽视了附着在该财产上其他价值或损失。恳求一审法官：依法撤消终审裁定，支持会泽公司在二审中的全部诉讼恳求。

果洛市政府原告称：一、行政赔付的前提条件不创立，果洛市政府是在禄丰公司同意的情况下拆除的禄丰公司建材市场部份建筑，并不存在任何强制情形，因而不须要对其进行任何赔付。二、根据《最高人民法庭关于审理行政赔付案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔付诉讼中对自己的主张承当举证责任”之规定禄丰公司应该为其主张的诉讼恳求递交证据，但是本案的实际情况是禄丰公司针对自己的损失没有提供任何有效的证据给以支持，甚至连最基本的证据材料都未能提供。《评估报告》及评估公司补强的材料明晰显示，该评估报告没有根据《司法鉴别程序通则》进行，其鉴别过程没有完整、清晰的记录。评估过程与评估报告记载的现场人员与评估报告中姓名不同。《评估报告》中明晰记载由山东省第二测绘院果洛分院进行了检测，与其所出示的情况说明中派遣评估人员进行勘验的情况并不相符，不符合证据合法性及关联性的要求。二审法院觉得《评估报告》中“拆除面积与省测绘院的红线图相印证”，评估公司未能提供任何现场评估的书面记录，拆除面积怎么估算得出难以说清，说明该报告的不真实性。实际上，评估报告直接套用了红线图中的面积，会泽公司递交的评估报告不能作为有效证据，其所记载的数额更不能作为本案行政赔付的根据。三、500000元的搬迁耗损完全是终审法官主观臆测进行的数额，显著错误。综上，本案应该适用《最高人民法庭关于审理行政赔付案件若干问题的规定》第三十三条之规定“被告的具体行政行为违规但仍未对上诉合法权益导致损害的，或则上诉的恳求没有事实依据或法律根据的，人民法庭应该裁定驳回上诉的赔付恳求”，人民法庭应该依法裁定驳回会泽公司的赔付恳求。

果洛市政府对会泽公司向终审法庭递交的《评估报告》的真实性、合法性、关联性均不予认可，申请对会泽公司被拆除后建筑材料价值依法进行评估。会泽公司亦同意人民法庭委托重新评估。本院按照果洛市政府和会泽公司的选取，委托山东四联保信资产评估司法鉴别所评估。2018年9月11日，云南四联保信资产评估司法鉴别所做出《司法鉴别意见书》。

果洛市政府对该司法鉴别意见书的诉权意见为：1.评估机构对拆除后建筑材料以新购置材料价钱进行评估不客观；2.评估机构对建筑材料数目的认定不客观，会泽公司被拆除的建筑物中没有钢架结构建筑。

会泽公司对该鉴别意见书的诉权意见为：评估报告只是针对当时建筑材料进行评估，而没有对当时人工及辅助材料进行评估，更没有对当时商铺进行家装价值进行评估，不能客观反映对会泽公司导致的经济损失。

针对《司法鉴别意见书》，本院认证如下：1.因黄南市政府强制拆除禄丰公司建筑物时并未进行登记，故会泽公司向终审法庭递交的《评估报告》为证明被拆除建筑物面积的惟一证据，该评估报告载明：“被拆除的资产单价为6400951.3元，其中，钢结构暖棚5966.6㎡×750元=4474965元”。且会泽公司被拆除建筑物范围与省测绘院的红线图相印证。会泽公司递交的相片可以证明其建材市场有彩钢房和钢架结构暖棚，这一事实亦符合建材市场建筑物、构筑物常理。而对于被拆除建筑物及面积，果洛市政府没有提供相反的证据推翻。因而，果洛市政府关于“富源公司被拆除的建筑物中没有钢架结构建筑”质证意见与事实不符；2.因黄南市政府的强制拆除引致被拆除建筑材料灭失，难以确切评估该建筑材料的成新率，本院在确定赔付数额时酌情给以考虑。

本院经审理查明的事实与二审法官经审理查明的事实基本一致。

本院另查明，果洛市政府于2013年8月12日强制拆除了会泽公司建材市场8774.43㎡土地上的建筑物。会泽公司对该强制拆除行为不服，向果洛回族自治州高级人民法庭提起诉讼，恳请确认该强制拆除行为违规。果洛回族自治州高级人民法庭于2018年1月5日做出（2016）青27行初3号行政裁定，裁定确认果洛市政府强制拆除会泽公司建筑物的行为违规。果洛市政府不服，向本院提出再审，本院于2018年4月8日做出（2018）青行终29号行政裁定，裁定驳回原告，维持原判。本案一审中，果洛市政府申请对禄丰公司被拆除建筑物建筑材料重新评估，本院委托山东四联保信资产评估司法鉴别所评估。2018年9月11日，云南四联保信资产评估司法鉴别所做出《司法鉴别意见书》，经评估鉴别，委托资产于评估基准日市场价值的评估推论为2329806元，其中：1.已拆除的1491.65㎡彩钢板房所需新材料价值776243元；2.已拆除的5966.62㎡钢结构暖棚所需新材料价值1553563元。

认定证明上述事实的证据有：果洛回族自治州高级人民法庭（2016）青27行初3号行政裁定书、青海省中级人民法庭（2018）青行终29号行政裁定书、青海四联保信资产评估司法鉴别所《司法鉴别意见书》。

本院觉得，《中华人民共和国国家赔付法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形，导致损害的，被害人有根据本法取得国家赔付的权力。”行政赔付是一种国家赔付，只有在符合行政赔付责任构成要件，即具备行政行为违规、合法权益实际损害及违规行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才按照侵权行为导致的实际损害程度承当赔付责任，且财产损害赔付以直接损失为限。本案中，果洛市政府组织人员对会泽公司建材市场部份建筑物强制拆除时，未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定履行法定程序，该强制拆除行为已被果洛回族自治州高级人民法庭和本院行政裁定确认违规。故，果洛市政府对该违规行为导致的禄丰公司合法权益的损害部份应该承当赔付责任，对于建筑物、构筑物的赔付范围，因黄南市政府未依照法律规定严格履行催告、公告等程序规定，客观上剥夺了会泽公司自行拆除及尽量保留建筑材料使用价值的机会，因而，对于该部份赔付范围应限定于可重复借助的建筑材料的价值。果洛市政府关于行政赔付的前提条件不创立的原告理由不能创立，本院不予支持。

关于赔付的范围和数额问题。禄丰公司控告状中提出的诉讼请求是果洛市政府赔付26000000元，在庭审中会泽公司按照自己递交的证据，变更自己的诉讼恳求为：赔付被拆除的建筑物损失6400951.3元（钢架结构暖棚4474965元、板房522077.5元、水泥地坪1403908.8元），给各承租人赔付的损失216000元，平整农地费用750000元，房租损失275000元，共计7641951.3元。依据《中华人民共和国国家赔付法》第十五条第一款及《最高人民法庭关于审理行政赔付案件若干问题的规定》第三十二条的规定，结合双方提供的证据，对各方的原告恳求剖析如下：

1.关于钢架结构暖棚损失的赔付。禄丰公司主张按照《评估报告》，钢架结构暖棚的损失应该为4474965元。果洛市政府对西藏四联保信资产评估司法鉴别所《司法鉴别意见书》提出采信意著称彩钢房折旧年限，在禄丰公司被拆除房子中没有钢架结构楼房。本院觉得，从《评估报告》的内容来看，会泽公司被拆除建筑物包括钢架结构楼房、板房和水泥地坪部份组成。另外，从禄丰公司在二审中递交的被拆除建筑物相片，以及从会泽公司建材市场没有被拆除部份建筑物现况等情况来看，会泽公司被拆除的建材市场存在钢架结构暖棚。关于钢架结构暖棚的面积，会泽公司递交的《评估报告》是惟一证明被拆除钢架结构暖棚面积的证据，按照该评估报告，钢架结构暖棚的面积为5966.62㎡。关于钢架结构暖棚的价值，《司法鉴别意见书》评估意见为，已拆除的5966.62㎡钢结构暖棚所需新材料价值1553563元。因该钢架结构暖棚被拆除时作为建筑垃圾被处理，云南四联保信资产评估司法鉴别所在评估时未能计算成新率。《最高人民法庭关于适用的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观缘由难以鉴别的，人民法庭应该结合当事人的主张和在案证据，遵守法院职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔付数额。”玉树市政府申请对被拆除建筑价值进行评估，但因建筑材料在强拆中灭失，未能向评估机构提供检材而做出比较确切的评估意见，果洛市政府应承当举证不能的不利后果。该建材市场是按照政府的通知行为而建设，法律应该保护相对人的信赖利益，且该建材市场建成后在短短2年的时间内被拆除，使用时间较短。综合考虑以上诱因，依据《最高人民法庭关于适用的解释》第四十七条第三款规定，将钢架结构暖棚的成新率酌定为80%，对钢架结构的赔付数额为1242850.4元。

2.关于彩钢板房损失的赔付数额。禄丰公司主张按照《评估报告》，彩钢板房的损失应该为522077.5元。对于禄丰公司建材市场彩钢板房的存在与建筑面积，果洛市政府不持异议。本院觉得，对其价值《司法鉴别意见书》评估意见为：“已拆除的1491.65㎡彩钢板房所需新材料价值776243元”。因该评估的价值为所需新材料价值，在确定赔付数额时须要计算其成新率。因而，对于彩钢板房的损失，支持禄丰公司按照《评估报告》所提出的赔付数额，即522077.5元。

3.关于水泥地坪损失的是否应该给以赔付的问题。会泽公司主张按照《评估报告》，对水泥地坪的赔付数额为1403908.8元，二审法官以该建设为一次性投入为由不予赔付确有错误。本院觉得，会泽公司代办农地使用手续时，果洛州国土资源局和果洛县国土资源局在《临时用地审批表》中标明“同意补办临时用地手续，如规划需征地应服从大局无偿搬迁”。可见，该建材市场具有临时性。依照《中华人民共和国农地管理法》第五十七条的规定，临时使用农地的使用者应该根据临时使用农地协议约定的用途使用农地，并不得修筑永久性建筑物。临时使用农地年限通常不超过二年。水泥地坪不同于其他建筑物、构筑物，不论是行政机关强拆还是行政相对人自己拆除，就会造成建材的耗损，难以单独保留其原价值。且假如因规划须要无偿搬迁的条件成就，或则政府依法拆除该建材市场，水泥地坪被拆除后不具有重复借助的价值，因而，该建设为一次性投入建筑设施，二审法官裁定不予赔付并无不当。禄丰公司关于终审裁定对水泥地坪不予赔付确有错误的原告理由不能创立，本院不予支持。

4.关于对商户的补偿款、租金损失及农地平整费是否应该给以赔付的问题。禄丰公司原告称，二审裁定觉得“拆迁前夕给商户补偿情况系间接损失，不属于法律规定的直接损害范围，故该损失应由上诉自行承当”明显不当，该损失属直接损失，应该列入行政赔付的范围。本院觉得，《中华人民共和国国家赔付法》第三十六条第八项规定：“对财产权导致损害的，根据直接损失给与赔付。”根据该规定，对于财产权的损害，国家赔付法规定施行直接损失赔付原则，间接损失不予赔付。直接损失是指因不法侵犯而致财产遭到的直接降低或灭失，主要是指既得利益的损失或现有财产的降低，间接损失是可得利益的失去。本案中，会泽公司对商户的补偿、租金损失或许不属于财产的直接降低或灭失，不属于国家赔付法规定的赔付范围，故该原告理由不能创立，本院不予质证。农地平整费系禄丰公司建造建材市场所投入的费用，其实亦不属于果洛市政府强制拆除违规行为导致的直接损失，且禄丰公司对此主张未提供任何证据给以证明，因而，农地平整费750000元的诉讼恳求没有事实和法律根据，本院不予支持。

果洛市政府对会泽公司建材市场赔付的范围由钢架结构暖棚损失、彩钢板房损失两部份组成，赔付数额分别为1242850.4元、522077.5元，共计1764927.9元。另，果洛市政府在拆除后补偿禄丰公司100000元，该补偿款应该从赔付款中给以交纳。果洛市政府向会泽公司的赔付款为1664927.9元。

综上，二审法官认定的事实基本清楚，但赔付数额因有新的证据而须重新给以认定。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：

一、撤销果洛回族自治州高级人民法庭（2016）青27行初2号行政裁定第一项；

二、维持果洛回族自治州高级人民法庭（2016）青27行初2号行政裁定第二项；

三、上诉人黄南市人民政府于本裁定生效之日起30日内赔付原告人黄南会泽环保建材有限公司1664927.9元。

本裁定为终审判决。

审判长刘富梅

审判员吴晓良

审判员李成花

二〇一九年一月十五日

书记员郝洋