来源：掌上卫监、城市管理之家

【裁判观点】

《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应该在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应该在七日内根据刑事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条第一款规定：“经受送达人同意，人民法庭可以采用传真、电子短信等才能确认其函告的形式送达诉讼文书，但裁定书、裁定书、调解书除外。”根据上述规定，采用电子形式送达需经受送达人同意，且对于裁定书、裁定书、调解书等裁判文书，因其直接影响当事人诉讼和实体权力，为保障司法的公信和权威以及当事人的合法权力，不得采用电子形式送达。在行政处罚程序中，行政处罚决定书对行政相对人的合法权益形成直接、重大影响，根据上述规定，亦不得采用电子形式送达。安宁巡警局未经佳宾厂同意，迳行通过陌陌形式向佳宾厂法定代表人送达行政处罚决定书，送达程序违规。

青海省西宁市高级人民法庭

行政判决书

（2020）甘01行终101号

原告人（原审上诉），住所地：山东省济南市安宁校长新路23号。

法定代表人王文斌，该厂总总监。

委托代理人刘鹏飞，上海冠领律师事务所律师。

委托代理人苗薇薇，上海冠领律师事务所律师。

被原告人（原审被告）长沙市安宁区城市管理局，住所地：山东省济南市安宁区建安大道900号。

法定代表人赵碧涛，该局书记。

委托代理人俞东元，该局综合执法办公室科长。

委托代理人魏娟，四川西润律师事务所律师。

原告人（以下简称：佳宾厂）因规划行政处罚一案，不服河北省西安市桥西区人民法庭（2019）甘0103行初213号行政裁定，向本院提起再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告人佳宾厂的法定代表人王文斌及委托代理人刘鹏飞、苗薇薇，被原告人西安市安宁区城市管理局（以下简称：安宁巡警局）的委托代理人俞东元、魏娟出庭出席诉讼。本案现已审理终结。

二审法官经审理查明，佳宾厂创立于1998年11月26日（统一社会信用代码91620105710371690K），法定代表人王文斌，企业性质为集体所有制，经营范围为钢门、钢窗、PVC塑钢木门、铝合金木门的加工、销售、建筑安装工程施工、玻璃幕墙工程施工、室内外装潢工程施工、建筑材料的批发、零售。1998年9月26日彩钢房安装合同，南宁市安宁区孔家崖乡廖官屯居民委员会（以下简称：廖官屯村委会）与佳宾厂（该时段仍未取得营业执照）签署农地租赁合同，约定廖官屯村委会将其在成都铁道大学（现西安交通学院）以东、以南向佳宾厂转租企业建设用地9.68亩，由佳宾厂负责投资建设，农地租赁年限为十五年（1998年9月26日至2013年9月25日）。后双方签署一份补充协议，约定租赁自1998年1月1日起开始执行以及相关租赁费的事项。2010年9月1日，廖官屯市民委员会与佳宾厂签署协议，约定农地租赁时限自2010年9月1日至2025年9月1日止共十五年。2019年5月17日，安宁巡警局接到安宁区人民政府交办《甘肃政法大学关于申请移交校园后区14.13亩农地的函》，该信函中称“发现西安佳宾木门厂征地范围内违规建设钢结构彩钢房子和厂房”，遂安排工作人员调查核对。

经初查，佳宾厂无法提供建设工程规划手续，涉嫌违规，遂以兰城安（孔家崖）立字〔2019〕第07号结案取缔。佳宾厂法定代表人王文斌因在外省，委托该厂总监蔺中诚“代为接受寻问调查，代为陈述、申辩要求或舍弃听证，代为签收行政执法相关法律文书，代为申请或舍弃行政复议及提起或舍弃行政诉讼。”安宁巡警局经寻问相关人员、现场勘验、委托有资质的对佳宾厂的建筑物面积及房子保养状况进行评估，于2019年7月2日做出《行政违规案件调查终结报告》。隔日，安宁巡警局案审委员会进行讨论，决定“鉴于违背了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，按限期自行拆除走法律程序。”7月4日，安宁巡警局做出《责令改正通知书》［兰城安（孔家崖）责改字〔2019〕第07号］和《预先告知书》［兰城安（孔家崖）预字〔2019〕第07号］，勒令佳宾厂于2019年7月9近日改正违规行为并接受检查。逾期不改正的，将根据有关法律、法规、规章进行处罚。同时在《预先告知书》中告知佳宾厂有权要求召开听证，提出陈述、申辩。因佳宾厂法定代表人王文斌在外省，委托代理人蔺中诚拒绝签收，安宁巡警局遂于2019年7月4日，以陌陌形式向佳宾厂法定代表人王文斌送达了上述两份文书，并制做送达光碟给以证明。

后佳宾厂未提出听证申请，也未提出陈述、申辩，安宁巡警局遂于2019年7月10日做出《兰州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（兰城安（孔家崖）行罚字〔2019〕第07号，以下简称：《处罚决定书》），载明：1998年9月，廖官屯村委会将坐落南昌交通学院以东、以南、长新水表厂以西、甘肃政法大学以北的9.68亩集体农地承租给佳宾厂。佳宾厂在未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》的情况下，分别于1998年在该处农地上建设圈梁结构楼房一处（面积为263.6㎡）和砖木结构楼房一处（面积为842.54㎡），于2012年建设山墙彩钢房一处（面积为346.74㎡）、彩钢房一处（面积为636.84㎡）、棚房一处（面积为37.8㎡）、棚子一处（面积为27.6㎡）、轻钢车间三处（面积为2210.28㎡），共计建筑总面积为4365.4㎡。该行为违背了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，已责成佳宾厂责令改正违规行为，该单位未在时限内改正违规行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对佳宾厂做出勒令责令七日内自行拆除违规建筑的行政处罚。并于同日在长沙恒信公证处的监督下，由其工作人员通过陌陌形式向佳宾厂法定代表人王文斌送达了该《处罚决定书》。

二审法官觉得，人民法庭审理行政案件，对行政机关做出的行政行为是否合法进行审查。本案中审查的对象应该是安宁巡警局做出的行政处罚是否符合法律规定，即做出行政处罚程序是否合法，认定的违规事实和根据是否充分。按照《国务院关于进一步加快相对集中处罚权工作的决定》规定：“《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:国务院或则经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使……实践证明，进一步在全省深化相对集中处罚权工作的时机基本成熟。因此，按照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内有计划、有步骤举办相对集中处罚权工作。”甘肃省人民政府《关于城厢区等8县区在城市管理领域举办相对集中行政处罚权工作的批复》（甘政函［2014］208号）符合相关规定。《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围按照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品管理方面与城市管理相关部份的行政处罚权。”安宁巡警局根据职权，具有行使相关行政处罚权的主体资格。

至于佳宾厂所提安宁巡警局行政执法主体资格证发证时间为2019年8月10日，其在作处罚潮流不具备处罚资格的意见，经本院查证，因安宁巡警局法定代表人发生变更，故重新颁授行政执法主体资格证，原行政执法主体资格证的有效日期至2019年12月1日。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或则个人应该向城市、县人民政府城乡规划主管部门或则省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请补办建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或则未依照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市级以上地方人民政府城乡规划主管部门勒令停止建设；尚可采取改正举措清除对规划施行的影响的，责令改正；处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚金；未能采取改正举措清除影响的，责令拆除，不能拆除的，没收实物或则违规收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚金。”本案中，安宁巡警局根据相关规定结案后，做出《责令改正通知书》《预先告知书》，责成佳宾厂责令改正违规行为并告知其享有听证权力和陈述、申辩权力，最终做出案涉《处罚决定书》，行政处罚的事实清楚、证据充分，适用法律确切。

关于本案中安宁巡警局的送达方法，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“当事人不在场的，行政机关应该在七日内根据刑事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”2015年1月14日西安市人民政府出台的《兰州市行政程序规定》第七十五条第二款规定：“受送达人在送达回证上签收日期为送达日期，送达程序参照刑事诉讼法有关规定执行。”《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“电子送达可以采用传真、电子电邮、移动通讯等即时函告的特定系统作为送达媒介。”可以看出，刑事诉讼法早已明晰联通通讯作为送达的方式之一。本案中，在上诉委托代理人拒签行政处罚决定书的前提下，安宁巡警局在公证机关的见证下采用陌陌方法将行政处罚决定书送达上诉法定代表人王文斌，符合法律、规章的规定，且上诉法定代表人亦否认其收到了陌陌送达的行政处罚决定书。故被告安宁巡警局的送达形式程序合法。综上，安宁巡警局根据相关规定，做出行政处罚的事实清楚、证据充分，适用法律确切，程序合法。佳宾厂诉请撤消案涉《处罚决定书》的诉讼恳求，没有事实和法律根据，其理由不能创立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，裁定驳回佳宾厂的诉讼恳求。案件受理费50元，由佳宾厂负担。

原告人佳宾厂原告称，一、一审法官事实认定错误。一是被原告人做出的处罚决定认定的面积错误，在原告人被招商引资到成都后，分别于1996年经过批准后开始建设厂房、车间、宿舍等一期工程，共计建筑面积约1800平方米；后于2012年在向相关部门进行申请后建设车间、厂房、宿舍办公楼房及生产车间等二期工程，共计建筑面积约3500平方米，整个厂房总面积约5300平方米。并不是被原告人处罚决定中所认定的4365.4平方米。二是案涉建筑物不存在影响规划的情形。原告人于1996年招商引资到成都投资开厂，合法承租了案涉农地，仍然用于生产、经营，完全不属于《城乡规划法》第六十四条规定的未能采取改正举措、消除影响的责令拆除的情形，但是案涉厂房早已列入到了征收范围，相关的征收工作早已启动，相关的问题可以在征收补偿过程中一并解决，而不应该将案涉建筑物强制拆除。二、一审法庭证据认定错误。二审法官直接在对证据的认定中叙述“上诉人递交的证据仅就能证明承租了农地从事经营，但不能证明其建筑的合法性，故对其证明目的不予确认”属于证据认定错误。三、一审法庭法律适用错误。一是原告人厂区包含1996年建设的一期工程和2012年建设的二期工程，而《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起实施，按照法不溯及既往原则，安宁巡警局适用该法的规定处罚，属适用法律错误。二是《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款是对人民法庭法律文书送达的规定，并不适用行政处罚案件中的行政文书的送达。所以，终审法庭认定的被诉处罚决定适用法律确切、送达程序合法，属于法律适用错误。综上，恳请依法撤消二审裁定，并依法判处支持原告人二审诉讼恳求或发回再审；本案诉讼费用由被原告人承当。

被原告人安宁巡警局声称，一、安宁巡警局查明认定的面积正确。安宁巡警局在调查处理此案时，为确认案涉房子的面积，专项委托和进行了现场测绘评估，按照成都中瑞估字(2019)第3402号估价结果报告显示，案涉房子建筑面积为4365.4平方米，二审法官认定原告人的房子面积为4365.4平方米符合事实，有充足的证据。二、一审法庭证据认定正确。在佳宾厂二审出示的证据中，一部份是关于农地租赁的协议，案涉农地占用的是集体农地，该部份只能说明了农地的来源；一部份是其建造厂房的工程预算、付款等；另一部份是有关建筑的评估估价，但均没有相关部门的私章，该部份证据不符合证据的方式要件。安宁巡警局觉得以上证据均不能说明案涉建筑的合法性，二审法官认定证据正确。综上，安宁巡警局认定案涉建筑物为违规建设的事实清楚，适用法律正确，做出的具体行政行为程序合法。二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，恳请驳回原告人的诉讼恳求。

经审理查明，1998年9月，佳宾厂承租廖官屯村坐落南昌交通学院以东、以南、长新水表厂以西、甘肃政法大学以北的9.68亩集体农地，并在该处农地上建设圈梁结构楼房一处、砖木结构楼房一处。2012年，佳宾厂又在该宗地上建设山墙彩钢房一处、彩钢房一处、棚房一处、棚子一处及轻钢车间三处。2019年5月17日，安宁巡警局接到安宁区人民政府交办《甘肃政法大学关于申请移交校园后区14.13亩农地的函》，该信函中称“发现西安佳宾木门厂征地范围内违规建设钢结构彩钢房子和厂房”，遂安排初查，后以佳宾厂无法提供建设工程规划手续涉嫌违规为由结案取缔。随后，安宁巡警局委托对“兰州市安宁校长新路23号属于的建筑物，总建筑面积为4365.4㎡”进行估价，估价目的是“了解估价对象建安成本价”。2019年7月2日，安宁巡警局做出《行政违规案件调查终结报告》，根据调查寻问口供、现场相片、《兰州中瑞房地产咨询估价报告》等证据，认定佳宾厂在未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》的情况下共计建设总面积为4365.4㎡建筑物。2019年7月3日，安宁巡警局收到做出的《估价结果报告》［兰中瑞估字（2019）第3402号］。

同日，安宁巡警局案审委员会经讨论做出“按限期自行拆除走法律程序”的决定。2019年7月4日，安宁巡警局对佳宾厂做出《责令改正通知书》［兰城安（孔家崖）责改字〔2019〕第07号］和《预先告知书》［兰城安（孔家崖）预字〔2019〕第07号］，并通过陌陌形式送达佳宾厂法定代表人王文斌。2019年7月10日，安宁巡警局做出被诉《处罚决定书》，认定佳宾厂在未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》的情况下，分别于1998年在该处农地上建设圈梁结构楼房一处（面积为263.6㎡）和砖木结构楼房一处（面积为842.54㎡），于2012年建设山墙彩钢房一处（面积为346.74㎡）、彩钢房一处（面积为636.84㎡）、棚房一处（面积为37.8㎡）、棚子一处（面积为27.6㎡）、轻钢车间三处（面积为2210.28㎡），共计建筑物总面积为4365.4㎡，该行为违背了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责成佳宾厂七日内自行拆除违规建筑彩钢房安装合同，并于同日通过陌陌形式向佳宾厂法定代表人王文斌送达了该《处罚决定书》。

本院觉得，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法庭审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，安宁巡警局对佳宾厂做出行政处罚决定，根据《兰州中瑞房地产咨询估价报告》等证据认定佳宾厂未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》，分别于1998年、2012年在承租的西安市安宁区集体农地上建设总面积为4365.4㎡的建筑物，其行为违背了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责成其二日内自行拆除违规建筑。《兰州市行政程序规定》第四十九条规定：“作为行政执法决定根据的证据应该核实属实。当事人有权对作为定案根据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的根据。”安宁巡警局根据《兰州中瑞房地产咨询估价报告》等证据认定本案事实，但其未提供曾就该报告听取佳宾厂意见的证据，参照《兰州市行政程序规定》第四十九条的规定，《兰州中瑞房地产咨询估价报告》不能作为行政处罚决定的根据，故被诉行政处罚决定主要证据不足。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治细则和单行细则、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权力和利益而作的非常规定除外。

”经审查，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，对于佳宾厂1998年的建设行为，安宁巡警局适用《中华人民共和国城乡规划法》对其做出行政处罚决定，不符合《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，故被诉行政处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应该在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应该在七日内根据刑事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条第一款规定：“经受送达人同意，人民法庭可以采用传真、电子电邮等才能确认其函告的形式送达诉讼文书，但裁定书、裁定书、调解书除外。”根据上述规定，采用电子形式送达需经受送达人同意，且对于裁定书、裁定书、调解书等裁判文书，因其直接影响当事人诉讼和实体权力，为保障司法的公信和权威以及当事人的合法权力，不得采用电子形式送达。在行政处罚程序中，行政处罚决定书对行政相对人的合法权益形成直接、重大影响，根据上述规定，亦不得采用电子形式送达。安宁巡警局未经佳宾厂同意，迳行通过陌陌形式向佳宾厂法定代表人送达行政处罚决定书，送达程序违规。

综上，安宁区交警局做出的《处罚决定书》主要证据不足，适用法律错误，送达程序违规。二审裁定认定部份事实不当、适用法律错误，应该给以撤消。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，裁定如下：

一、撤销河南省郑州市桥西区人民法庭（2019）甘0103行初213号行政裁定；

二、撤销西安市安宁区城市管理局于2019年7月10日做出的《兰州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（兰城安（孔家崖）行罚字〔2019〕第07号）；

三、责令西安市安宁区城市管理局于本裁定生效后60日内重新做出行政行为。

一、二审案件受理费各50元，由西安市安宁区城市管理局负担。

本裁定为终审判决。

审判长王卫

审判员杜占才

审判员王洋

二〇二〇年六月二十八日

法院助理安方**

主任员洪镭