裁判主旨

被征收人的厂房坐落商业批发市场内，该市场取得区政府的相应占地批复和《建设用地规划许可证》，厂房建设虽未取得单独的建设规划许可，但建设背景：商业批发市场系依据政府批准项目，具有政府背书性质，不能简单的以没有规划手续为由认定为违规建设；拆除背景：当事人所开厂房位置遇政府腾退项目，享有相应腾退补偿，并进行实际的检测登记，因双方没有达成赔付合同，后续乡镇政府施行相应的拆违行为。按照乡镇政府行为，不排除乡镇政府以拆违方法推动腾退项目的进行。

上海市大兴区人民法庭

行政赔偿判决书

（2020）京0112行赔初15号

宋万强，男，1963年1月15日出生，汉族。

被告杭州市大兴区宋庄镇人民政府，住所地上海市大兴区宋庄镇政府路**。

负责人裴剑峰，副局长。

到庭负责人刘新莹，四级督查员。

宋万强诉被告杭州市大兴区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）行政赔付一案，于2020年5月26日向本院提起行政赔付诉讼。本院于同日结案后，于2020年5月28日依法向宋庄镇政府送达控告状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理了本案。宋万强及其委托代理人裴毰耕地上建彩钢房需要什么手续，宋庄镇政府到庭负责人刘新莹，委托代理人贾华、李**出庭出席诉讼。本案现已审理终结。

宋万强诉称，2001年7月10日，宋万强与上海市大兴区宋庄镇×村居民委员会（以下简称×村委会）、北京市昌平区宋庄镇×村经济合作社（以下简称经济合作社）签署了《协议书》，宋万强从×村委会承包了坐落广州市大兴区宋庄镇×村村西通顺路西侧非耕地14.18亩，南北长141.8米，东西宽67米，水塘深12.5米。年限为自2001年1月1日至2044年12月31日止。农地使用费每年每斤500元，每六年还清一次。同时合同对盖房标准、双方的权力义务、违约责任等做了明晰约定。承租农地取得了原上海市大兴区徐家庄镇人民政府（现已合并至宋庄镇政府，以下简称原徐家庄镇政府）为用地单位的建设用地规划许可证，该商业批发市场亦取得上海市大兴区人民政府（以下简称区政府）的占地批复。合同签署后，宋万强即开始使用农地，建造房子并对水塘土层，进行地下管线的铺装，建造了1100平方米的房子和3000平方米的彩钢房，投入大量资金。2019年1月24日，宋庄镇政府组织相关人员施行了对承租场地内的建筑物强制拆除行为。宋万强觉得拆除行为违规，故控告至昌平区人民法庭。2019年12月25日，昌平区人民法庭做出（2019）京0112行初573号行政裁定书，确认了宋庄镇政府施行的拆除行为违规。依据《中华人民共和国国家赔付法》（以下简称《国家赔付法》）第2、3和4条规定，行政机关违规行使行政职权对公民、法人和其他组织的人身权、财产权导致损害的，公民、法人和其他组织有取得国家赔付的权力。故宋庄镇政府应对宋万强的财产损失承当赔付责任。2020年3月12日，宋万强向宋庄镇政府寄送了赔付申请书，2020年3月14日宋庄镇政府签收，宋庄镇政府收到申请后仍然没有和宋万强联系，亦未做出赔付决定，现已满两个月，故控告至法庭要求：1、判令宋庄镇政府赔付宋万强强制拆除引起的各项损失共计5000000元；2、诉讼费由宋庄镇政府承当。

宋万强在举证时限内依法向本院递交如下证据材料：

1、（2019）京0112行初573号行政裁定书，证明宋庄镇政府行政强拆行为违规，依据《国家赔付法》相关规定，宋万强可以主张财产权力的损失；2、行政赔付申请书，证明宋万强根据《国家赔付法》相关规定，向宋庄镇政府寄送了赔付申请书，但宋庄镇政府在2个月内未做出是否赔付的决定，故控告至法庭；3、邮件交寄单、邮件查询截图，证明宋万强于2020年3月12日寄送行政赔付申请书，宋庄镇政府于3月14日签收；4、2001年7月10日合同书，证明宋万强与经济合作社签署了合同，承包了坐落广州市大兴区宋庄镇×村村西通顺路西侧非耕地14.18亩，时限为自2001年1月1日至2044年12月31日止，农地使用费每年每斤500元，每六年还清一次，同时合同对盖房标准、双方的权力义务、违约责任等作了明晰的约定，宋庄镇政府拆除时，宋万强仍对承包地享有承租使用权；5、2002年6月16日补充合同，证明宋万强与经济合作社约定，如遇国家及区级镇级政府占用农地，除农地补偿费用归乙方外，其他各项补偿费均归甲方所有，故本案中宋万强可以主张宋庄镇政府进行赔付；6、区政府关于徐家庄镇×村建商业批发市场占用非耕地的批复、建设用地规划许可证，证明宋万强承租的农地取得了原徐家庄镇政府为用地单位的建设用地规划许可证，该商业批发市场亦取得区政府的占地批复，宋万强在该农地上建造厂房的行为是合法的，且建造的房子是合法建筑，宋庄镇政府应对其强拆行为给宋万强导致的财产损失承当赔付责任；7、北京市魏郡公证处公证书，证明宋万强在房子被拆除之前承租场地内所有物品；8、录音资料，证明被回迁房子的情况及物品情况；9、变压器手续，证明宋万强在承租场地内安装了变压器，才能证明变压器的尺寸和价钱。

宋庄镇政府声称：1、根据测绘图及卫星图片判别，涉案建筑系产生于2010年之后，在2004年之前不存在宋庄镇政府施行拆除时的建筑。宋庄镇政府于2018年制订了《北京市房山区宋庄镇外部通道综合整治工程项目集体农地非住宅地上物腾退补偿方案》（以下简称《腾退补偿方案》），并获得上海市大兴区住房和城乡建设委员会（以下简称区住教委）回函，回函同意上述方案的备案，其中提及“本着先拆违，再搬迁的原则”。按照上述方案，宋庄镇政府对宋万强坐落广州市大兴区宋庄镇×村西通顺路与窑管道交叉路口东侧的一层及部份二层建筑进行了测绘登记。依据测绘房子总面积为1011.45平方米，附属物总面积为124.89平方米，建于2008年1月1日之前的建筑物为3号棚、5号棚、6号棚，合计147.49平方米，建于2008年1月1日（含）至2013年3月28日的建筑物为1号棚，面积11.4平方米。建于2013年3月28日以后的建筑物为2号棚、4号棚、8号棚、9号棚、10号棚、11号棚，合计537.89平方米。依据测绘显示，宋万强建设于2008年之前的建筑仅为147.49平方米，大部份产生于2010年以后，起码到2004年之前，并不存在宋庄镇政府施行拆除时的建筑。2、根据宋万强农地使用合同可知，宋万强所谓的商业用房建设时间应为2004年之前，其后所建建筑不在该合同书约定范围内。按照合同书约定，应在2003年9月30日之前完成商业用房建设，但实际上宋万强建设房子均非上述时期所建。3、宋万强建设涉案建筑时，有关商业批发市场的建设批复手续早已失效，无论其时间范围及建设范围均不能囊括涉案建筑。建设用地规划许可证的有效期为五年，超过三年时限，该护照失效，宋万强递交的相关批复和建设用地规划许可证做出时间为1998年，批复文件至迟至2001年早已失效，其在此以后新建的建筑应认定为违规建设。综上，宋庄镇政府强制拆除的涉案建筑并非2003年9月30近日，其后修筑的厂房应属于违规建设，宋庄镇政府不应给付补偿或则赔付。据悉，宋庄镇政府拆除时涉案建筑及场地处于空置状态，没有任何物品；拆除对象不涉及地下工程，并未对其地下管线导致损害。为此，宋万强所提各项赔付主张，并无事实和法律根据，故请法官驳回宋万强所提各项诉讼恳求。

宋庄镇政府在法定举证时限内依法向本院提供证据：

1、宋庄镇人民政府关于报送《腾退补偿方案》的函，证明宋庄镇政府就外部通道腾退项目制订了补偿方案；2、北京市昌平区住房和城乡建设委员会关于《腾退补偿方案》的回函，证明外部通道腾退项目中涉及的违规建设不应给与补偿；3、测绘成果表；4、北京市房子估价勘查登记表；5、宋庄镇×村2008年时点历史房子（地形图）；6、宋庄镇×村2008年时点历史房子（影像图）；7、宋庄镇×村2013年时点历史房子（地形图）；8、宋庄镇×村2013年时点历史房子（影像图）；9、涉案建筑历史卫星图片；证据4-9证明涉案建筑并非2004年前产生，大部份产生于2010年以后。10、拆除现场相片；11、拆除现场视频。证据10-11证明拆除时涉案建筑及场地处于空置状态，并无任何物品，并未对地下管线施行拆除。

经庭审采信，各方当事人发表采信意见：针对宋万强递交的证据，宋庄镇政府对证据1－4真实性、证明目的认可；证据5真实性认可，证明目的不认可；证据6载明的面积是6000多平米，宋万强租赁农地面积比许可证面积大，难以证明宋万强盖房位置和规划许可位置一致，宋万强也没有依照规划许可证的时间要求建设房子；证据7真实性认可，证明目的不认可，公证时间与拆除时间不一致，难以证明拆除时公证书中物品依然存在，也难以证明物品是宋万强所有；证据8真实性认可，证明目的不认可；证据9敌方承认现场有一个变压器，变压器的品牌和证书的品牌是一致的，并且我们在拆除时没有对变压器进行拆除，变压器如今还在现场。

针对宋庄镇政府递交的证据，宋万强对证据1真实性、合法性、关联性认可，宋庄镇政府就外部通道腾退项目制订了补偿方案，宋万强属于被腾退人，应该根据该方案的标准补偿；证据2真实性、合法性认可，证明目的不认可，动迁主体要到区住教委备案是必经程序是宋庄镇政府的义务，而且敌方的建筑物是非宅，不是必需要到区住教委备案，敌方承租的涉案场地建筑物不属于违规建设，宋庄镇政府的拆除行为是违规的，所以宋庄镇政府应该赔付；证据3真实性认可，是测绘部门开具的，关联性不认可，建筑面积和房产平面图，座标成果表是测绘部门开具的，备注中房子类别的认定不认可，依据《腾退补偿方案》第7条规定，宋庄镇政府没有提供上述材料，所以我们对于房子类型认定不予认可，按照公证书我们有910.99平方米是钢结构楼房，而不是宋庄镇政府认定的棚房；证据4真实性、合法性、关联性不认可，没有见证人和敌方人员签字，不符合《腾退补偿方案》第7条规定的认定的应该详尽记录根据和结果，也没有相应录象和相片；证据５-9真实性、合法性认可、关联性不认可，不能显示建筑物产生时间，而是在确认违规拆除案件中提出，对于早已生效裁定认定建筑不是违规建筑，因而与本案无关；证据10、11真实性认可，关联性不认可，宋庄镇政府强制拆除之前早已强制要求宋万强将钢材设备和钢材自行拉走，还有部分房屋要求拆除，所以相片中的证明目的不认可，这个前提是政府强制要求下，敌方为降低损失才拉走，敌方承租场地是商业用地，建造管线设备是经营必要，如今宋庄镇政府将农地收回，应对敌方赔付，依据《腾退补偿方案》规定，宋庄镇政府的强制拆除被认定为违规，应该给以赔付，因而对宋庄镇政府证明目的不认可。

上述证据经过庭审诉权、各方当事人充分发表质辩意见，本院认证如下：各方当事人递交的证据足以证明涉案建筑物被拆除的背景、评估测绘情况、补偿标准、房屋建设情况、双方补偿协商情况等，相关证据符合《最高人民法庭关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据方式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，本院给以采纳。

案件审理中，本院依法要求宋庄镇政府对宋万强依照《腾退补偿方案》应给与的补偿进行评估，宋万强对部份评估项目存有异议。

按照上述有效证据及各方当事人当庭陈述，本院认定事实如下：宋万强承租经济合作社坐落村西通顺路西侧的非耕地14.18亩，承租年限自2001年1月1日至2040年12月31日。承租宗地以及其他相邻宗地均用于村委会商业批发建设使用，并取得了以原徐家庄镇政府为用地单位的建设用地规划许可证，该商业批发市场亦取得区政府的占地批复。承租后宋万强在承租农地内填坑并建设了相关的地上物，地上物建设中并未取得相应的建设手续。

2018年7月，宋万强以农村农地承包协议纠纷为由将村委会和经济合作社诉至我院，诉请继续履行其与村委会签订的《协议书》，承租涉案农地。经本院审理查明认定，2018年7月30日，宋庄镇政府向区住教委报送《宋庄镇人民政府关于报送〈腾退补偿方案〉的函》【宋政函[2018]109号】。区住教委做出《关于〈腾退补偿方案〉的回函》【通住教委函[2018]406号】，载明：“《宋庄镇人民政府关于报送〈腾退补偿方案〉的函》已函告，根据区政府大会纪要精神，对上报方案给以备案”。《腾退补偿方案》载明：第二条腾退范围及补偿对象，腾退补偿范围：本项目范围内的集体农地非住宅及地上物。第三条施行主体镇政府为本项目的施行主体。第四条被腾退人为腾退范围内的集体农地非住宅及地上物合法所有权人或合法租赁的使用权人。并认定涉案农地及地上物早已列入政府相关动迁范围，相关补偿标准及补偿数额应根据相关法律法规以及回迁具体新政来确定，当事人对于回迁补偿标准的异议可以通过相关程序给以救济。最终判令宋万强与经济合作社于2001年7月10日签署的《协议书》于2019年1月24日解除；宋万强与经济合作社于2002年6月16日签署的《补充合同》于2019年1月24日解除。现该裁定已然发生法律效力。2018年12月7日，拆除公司向宋万强送达通知，告知其建筑已被纳入非宅腾退范围。并对宋万强的地上物进行了测绘登记，后宋庄镇政府与宋万强就补偿问题进行协商，双方协商遭拒。

2018年11月始，宋庄镇政府先后以无主物的形式对涉案建筑物进行违建取缔，并先后将相关谈话通知等材料张贴在建筑物房门之外，并于2018年11月29日张贴责令拆除决定书，于2018年12月1日张贴《催告书》，12月3日张贴强制拆除决定书。2019年1月24日，宋庄镇政府组织相关人员施行了拆除行为。

后宋万强将宋庄镇政府诉至本院，要求确认宋庄镇政府拆除行为违规，本院于2019年12月25日做出（2019）京0112行初573号行政裁定书，判令宋庄镇政府对宋万强地上物的拆除行为违规。2020年3月12日宋万强向宋庄镇政府寄送《行政赔付申请书》，要求宋庄镇政府对其违规拆除行为给宋万强导致的损失给以赔付，宋庄镇政府未给以答复，故宋万强诉至本院。

庭审中，宋万强针对其损失提出如下主张：房子损失1471904元、钢材1100000元、彩钢房（自行拆除）480000元、变压器425000元、机井10000元、龙门吊225000元、地上储存土石方600127.5元、木材10000元、供电设施依照评估估算损失。宋庄镇政府评估认定房子补贴费和棚房配合费为610337元、变压器425000元、C房子腾退补贴113141元、其他补贴包括机械设备、钢材迁移费共计1131850元，同时表示因宋万强存在多占农地问题，须要缴交相关费用。

本院觉得，依据《国家赔付法》第2条第1款和第4条规定，国家机关和国家机关工作人员违规行使职权侵害公民、法人和其他组织的合法财产权益导致损害的，被害人有根据本法取得国家赔付的权力。依据《最高人民法庭关于审理行政赔付案件若干问题的规定》第4条第2款规定，赔付恳求人单独提起行政赔付诉讼，须以赔付义务机关先行处理为前提，对赔付义务机关逾期不予赔付，有权提起行政赔付诉讼。

本案中，首先需对宋万强所有涉案地上物是否属于违规建设进行认定。按照庭审查明事实，宋万强厂房所在位置坐落宋庄镇北×村商业批发市场内，该市场取得了区政府的相应占地批复，同时取得了《建设用地规划许可证》，宋万强厂房的建设其实未取得单独的建设规划许可，并且从建设背景来看，商业批发市场系依据政府批准项目而至，具有政府背书性质，因而不能简单的以没有规划手续为由认定为违规建设；其次，从拆除背景来看，现宋万强所开厂房位置遇政府腾退项目，享有相应的腾退补偿而且进行了实际的检测登记，因双方没有达成赔付合同，后续宋庄镇政府实施了相应的拆违行为。倘若根据宋庄镇政府所述“先拆违，再搬迁”的原则，这么为什么仍要给宋万强地上物进行检测登记，仍与其进行补偿金额的协商，只是在协商遭拒后才进行违规建设的拆除，为此，不排除宋庄镇政府以拆违方法推动腾退项目的进行。综上，宋万强所建地上物不能认定为违规建设，现宋庄镇政府给以拆除，理应对其损失进行赔付。

关于各项赔付的估算问题，因涉案楼房拆除涉及政府相关项目，本院参照《腾退补偿方案》对各项补偿费用进行认定。具体赔付项目及数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违规强制拆除当事人涉案地上物，无法对涉案房子及其附属设施与其他损失进行鉴别的情况下，人民法庭可依照上诉提出的行政赔付诉讼恳求，结合案件具体情况，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接裁定行政机关对涉案房子及其附属设施与其他损失一并给以行政赔付。

关于宋万强主张的房子损失、钢材和龙门吊迁移费用、变压器损失，依照宋庄镇政府提供的《地上物及行道树搬迁补偿结算表》均给以了估算，相关估算标准并无不妥，故本院认定宋万强房子损失723478元（房子补贴费、棚房配合费和C房子腾退补贴）、变压器损失425000元、钢材和龙门吊迁移费1131850元。据悉，关于机井，因宋庄镇政府未予评估，但机井确实属于附属设施类别，本院酌定该损失为10000元；关于供电设施，即使属于隐蔽工程耕地上建彩钢房需要什么手续，但政府腾退势必造成宋万强相关损失，对于损失金额本院酌定为5000元；关于土石方损失和木材损失，依照《腾退补偿方案》中可见，所谓土石方损失应该为宋万强迁移土石方的损失，而非自己因厂房修筑造成的填坑土石方损失，因而对于该项主张本院不予支持；按照宋万强提供的公证证据来看，确实存在木材迁移问题，因而宋庄镇政府应对该部份损失给以赔付，具体金额本院酌定为10000元；关于彩钢房按照相关新政存在自行拆除的补贴费用，同时按照宋万强的公证材料来看确实存在相关自行拆除的部份，现宋庄镇政府未能提供自行拆除面积，本院结合公证材料和宋万强陈述给以估算，相关费用应为480000元。本院注意到，宋万强地上物在拆除时具有政府拆除项目，双方对地上物补偿等进行了多次谈判，现宋庄镇政府由于双方没有达成补偿方案即予拆除，一方面不符合信赖利益保护的要求，另一方面轻视公民的财产权，为最大限度维护宋万强的合法权益，弥补其因厂房被拆除可能获得的补偿利益，并呼吁行政机关今后行政执法中做到依法行政、为民行政，本院另行酌定宋庄镇政府赔付宋万强的其他财产损失共计50000元。

综上，根据《中华人民共和国国家赔付法》第2条、第36条第（8）项、《最高人民法庭关于审理行政赔付案件若干问题的规定》第35条规定，裁定如下：

一、被告杭州市大兴区宋庄镇人民政府于本裁定生效之日起七日内给付上诉宋万强各项赔付共计二百八十三万五千三百二十八元；

二、驳回上诉宋万强的其他赔付恳求。

如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十五日内，向本院提交原告状，并按对方当事人的人数提出副本，原告于南京市第三高级人民法庭。

审判长李炎铎

人民陪审员迟玉荣

人民陪审员马中原

二〇二〇年六月十五日

法院助理毕安迪

主任员张帅

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