摘要：房子征收补偿问题兼备“行政性”和“合意性”，而且愈发倾向于“行政性”。《国有农地上房子征收与补偿细则》的颁布，从行政法规层面完成了分辨公益性征收与商业性回迁的思路转变，相关的制度设计彰显了规制公权、保护私权的立法理念。并且在具体施行中，出现的问题仍然复杂多元。尤其是违规建筑大量存在，有的房子没有任何规划许可手续，有的房子实际面积远远超出规划面积，有的在得悉征收消息后抢建“积木房”，给征收工作带来一定的困惑。明晰违规建筑的认定原则及处理方法，有利于征收工作的合规化，有利于促进城镇化进程，更好的维护社会稳定。

关键词：房子征收；超建；违规建筑；征收补偿

/一/

序言

《国有农地上房子征收与补偿细则》第二十四条规定：“市、县级人民政府做出房子征收决定前，应该组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准时限的临时建筑的，应该给以补偿；对认定为违规建筑和超过批准时限的临时建筑的，不予补偿。”但是相关规定并没有明晰分辨合法建筑和违规建筑的范围，而参杂着历史缘由与现实诱因的征收实况，常常错综复杂，若机械适用法条，会引起一些显著不公正的现象。本文在《城乡规划法》《土地管理法》《国有农地上房子征收与补偿细则》等法律法规的基础上，结合司法判例，就怎么认定合法建筑和违规建筑进行梳理剖析，因而阐述相关问题的适当解决方案，以供实务参考。

/二/

不宜定为违规建筑的“违法建筑”

对于无规划许可手续的房子，（2017）最高法行再101号裁定中这样觉得：“《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权力人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵害。第四十二条第一款规定，为了公共利益的须要，根据法律规定的权限和程序可以征收集体所有的农地和单位、个人的房子及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房子及其他不动产，应该依法给与回迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应该保障被征收人的居住条件。许水云坐落杭州市婺县城迎宾巷8号、9号的房子未依法补办相关建设手续，也未取得房子所有权证，但案涉房子确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房。对这种未经登记的房子，应综合考虑建造历史、使用现况、当地农地借助规划以及有关用地新政等诱因，依法进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准时限的临时建筑的，应该给以补偿。与二审法官依据许水云提供的许宝贤、寿吉明收取农地登记费、房产登记费等相关收款支票以及寿吉明私有房子所有权登记申请书等材料，早已认定案涉楼房为合法建筑，许水云通过承继和订购成为房子所有权人，其对案涉房子拥有所有权，任何单位和个人均不得侵害。国家因公共利益须要确需征收的，应当依据《征收与补偿细则》规定，给与房子所有权人公正补偿，并根据《征收与补偿细则》第二十七条的规定，先给与补偿，后施行搬迁。”

可见，无规划许可手续的房子并非均属违规建筑。征收范围内的房子情况复杂，尤其是城中村或旧市区，存在大量因历史缘由未依法代办产权登记或依法未申领审批许可手续的建筑，对征收范围内的这种建筑，政府应该组织有关部门依法进行调查、认定和处理。在具体认定过程中，应充分考虑《城乡规划法》实施前后新政不一、违法行为尚可改正、违法行为情节轻微等情况，合理合法做出相关决定。具体而言，以下几种无证情况，不宜被认定为违规建筑。

1.因历史缘由或管理缘由无规划许可手续的房子

因为历史、风俗习惯、管理松散等诱因，一些建筑产生于70年代或是更早，在当时对于审批手续并没有统一的规定，直至2008年《城乡规划法》实施，才规定建设房子必须履行相关手续。按照法不溯及既往的原则，对于这些2008年曾经建造的无建设规划许可证的房子不应简单认定为违规建筑，而应该结合建筑物产生时的法律法规来确定合法与非法。只要能证明房子是依当时法律法规建造的，虽然没有获得规划许可手续，也属于合法建筑，应当给以合理补偿。

比如（2019）最高法行申7904号行政判决觉得：“在潘玉民向人民法庭提供了《房照》及税费证等证据的情况下，案涉1100平方米房子虽无房产档案但属于历史遗留问题，根据有证房子和经营性用房给以补偿并无不当。...其次，一审法官认定沙岭街道办事处开具的《证明》证实案涉无产籍房子建成于1976年，原为乡镇人民政府的办公用房，亦系潘玉民从沙岭信用社合法订购，没有申领房子产权证有其历史缘由。在于洪区政府没有递交充分证据证明其为违规建筑的情形下，不宜认定为违规建筑。”

2.尚可采取改正举措的房子

在农村，存在大量没有取得建设规划许可手续的自建房。对于这些情况，若系尚可采取改正举措范围内的房子，不宜将其认定为违规建筑，动迁时应该给以合理补偿。

比如，（2020）浙03行终595号裁定觉得：“1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：‘在城市规划区内，未取得建设工程规划许可护照或则违背建设工程规划许可护照的规定进行建设，严重影响城市规划的，由市级以上地方人民政府城市规划行政主管部门勒令停止建设，责令拆除或则没收违规建筑物、构筑物或则其他设施；影响城市规划，尚可采取改正举措的，由市级以上地方人民政府城市规划行政主管部门勒令责令改正，并处罚金。’2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：‘未取得建设工程规划许可证或则未依照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市级以上地方人民政府城乡规划主管部门勒令停止建设；尚可采取改正举措清除对规划施行的影响的，责令改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚金；未能采取改正举措清除影响的，责令拆除，不能拆除的，没收实物或则违规收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚金。’《浙江省违规建筑处置规定》第十条规定：‘城镇违规建筑根据城乡规划法律、法规的规定，属于尚可采取改正举措清除对规划实施的影响的，由城乡规划主管部门勒令责令改正，并依法处以罚金。’第十一条规定：‘城镇违规建筑有六种情形之一的，应该认定为城乡规划法律、法规规定的未能采取改正举措清除影响，由城乡规划主管部门勒令责令拆除，依法处以罚金：……’前述规定表明，针对未经登记的建筑，具有违规建筑处置权的行政机关应该调查该建筑的相关事实情况、判定是否属于违规建筑以及依据能否采取改正举措清除对规划施行的影响而做出相应处理决定。本案中，被原告人龙湾区执法局经调查后做出的被诉违建认定决定仅认定涉案房子属于违规建筑，没有进一步判断能否采取改正举措清除对规划施行的影响并做出最终的处理决定，显著违背前述法律规定，依法应给以撤消。原判驳回原告人的诉讼恳求不当，本院给以纠正。”

可见，对于农村未经登记的自建房，因各地实行落实规划管理制度的程度和水平不一，不应简单地适用法律规定。若“属于尚可采取改正举措清除对规划施行的影响的”，应该先做出能否采取改正举措清除对规划施行的影响的相应处理决定。若采取改正举措清除影响的，应该觉得系合法建筑并给与补偿，充分保障当事人的合法权益。

3.超建面积不大的房子

在《全国人民代表会议常务委员会法治工作委员会关于超过批准用地面积不大的新建楼房是否可以用罚金取代勒令责令折除的答复》中明晰说明对于超过批准用地面积不大的新建楼房应该按照《土地管理法》第四十五条“农村村民未经批准或则采取误导手段侵吞批准，非法占用农地建住宅的，勒令返还非法占用的农地，责令拆除或则没收在非法占用的农地上新建的房子”的规定执行，地方性法规不应该做出同上述规定不一致的规定。

然而实务中通常会有所变通，若是在自家宅基地上“超高”、“超建”房屋，通常情况下会认定为违规建筑，而且若“超高”、“超建”的范围不大，属于合理偏差范围内，通常不觉得是违规建筑，应该给以补偿。

《上海市规划和国土资源管理局关于印发《上海市建设项目放样复验、竣工规划初验检测工作规范》的通知》内业检测标准第七点规定：“建筑工程施工符合《建设工程规划许可证》及其附图要求的，其单体建筑面积实测偏差应控制在下述规定的容许值内：大于或等于1000平方米的建筑工程在宅基地建彩钢房办什么手续，实测建筑面积不得超过《建设工程规划许可证》核准建筑面积的3%，且不超过10平方米。”

《江西省建设工程完工规划查证管理规定（试行）》第十二条规定：“建筑面积偏差是指建设工程完工实测建筑面积超出建设工程规划许可证许可的建筑面积的数值。建筑面积的合理偏差按以下规定累进估算：（一）1000平方米以内（含1000平方米）部份为3%。建设工程建筑面积偏差在合理偏差范围内，且没有其他违规建设情形的，建设单位或则个人按规定交纳农地出让金和相关养路费后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门开具《建设工程完工规划查证合格意见单》。建设工程建筑面积偏差在合理偏差范围内但属于增建单体建筑物的，仍可以认定为难以采取改正举措清除影响的情形。”

可见，若超建面积在合理偏差范围内，且没有其他违规建设情形的，在缴纳相关费用后，应该觉得系合法建筑，在国家征收时给与合理补偿。

4.划拨农地上的房子

依据《城乡规划法》第四十七条规定：“对划拨农地使用权，市、县人民政府按照城市建设发展须要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可根据本细则的规定给以出让。无偿收回划拨农地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应该按照实际情况给以适当补偿。”可见，划拨地的农地使用权仍属于国家，征收补偿中不含农地使用权出让金，只补偿农地上建筑物或附着物的财产价值以及搬迁补贴费、安置补贴费等。

然而，若是订购划拨农地上的房子，则买房人有可能不享有房子征收法律法规体系的利益保护的恳求权。

比如（2018）最高法行申555号裁定觉得：“由于该房产农地属于划拨给昕利机械厂的国有农地，划拨农地使用权人对划拨农地使用权的处分遭到很大限制，《中华人民共和国城镇国有农地使用权出让和出售暂行细则》第四十四条规定：‘划拨农地使用权，除本细则第四十五条规定的情况外，不得任意出售、出租、抵押。’而昕利机械厂其实不存在该细则第四十五条规定的情形，其出售国有划拨农地及其地上建筑物的行为违背了法律法规的强制性规定，赵俊宝等六人至今没有也不可能取得该房产的不动产登记。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：‘不动产物权的筹建、变更、转让和剿灭，根据法律规定应该登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。’赵俊宝等六人不是该房产的合法所有权人，其对该房产主张物权不受法律的保护，在房子征收法律法规体系中也不具有利益保护的恳求权基础，其利益纷争应该通过与昕利机械厂刑事诉讼的途径进行解决。”

因而，对于划拨的农地，要按照具体情况剖析是否具有房子征收法律法规体系中利益保护的恳求权基础。

/三/

两类特殊违规建筑的通常处理

在征收中，以下两类典型而特殊的违规建筑，处理原则有所不同。

1.征收抢建房

为了获得更多的补偿款，不少人会在得到征收消息后，会在自家宅基地上新建、扩建、改建楼房，甚至搭建非常简易的“积木房”。依照《国有农地上房子征收与补偿细则》第十六条“房屋征收范围确定后，不得在房子征收范围内施行新建、扩建、改建楼房和改变房子用途等不当降低补偿费用的行为；违背规定施行的，不予补偿”之规定，若政府公告房子征收决定后，新建、扩建、改建楼房的，抢建部份会被觉得是违规建筑，不予补偿。

比如（2018）桂行终477号裁定觉得：“根据《最高人民法庭关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，生效的人民法庭裁判文书所确认的事实，可以作为行政案件的定案根据。在本案中，已生效的330、331号民事裁定认定，唐付高、覃柳波三人为侵吞国家的征地动迁补偿货款，以黄美华、黄美陆的名义在昆明市××镇××村农地上抢建涉案房子，骗签涉案的《房屋回迁产权调换安置合同书》，最终非法获取征收补偿款、过渡安置费等货款。330、331号民事裁定亦认定唐付高、覃柳波两人的侵吞行为造成国家经济损失，其非法获得的征地动迁补偿货款应该依法追讨返还。依据《中华人民共和国协议法》第五十二条第一项之规定，以欺诈手断签署，且损害国家利益的协议无效。故涉案的《房屋回迁产权调换安置合同书》自始无效。原告人黄美陆主张，涉案房子系其本人合法建造，《房屋回迁产权调换安置合同书》是双方自愿签署、合法有效，因原告人无法提供证据证明，且与330、331号民事裁定认定的事实不相符，故原告人这一主张，本院不予支持。综上，《房屋回迁产权调换安置合同书》自始无效，桂林市人民政府不具有给付房子材料及家装款、房屋回迁临时过渡费之义务。二审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应该给以维持。原告人原告理由不创立，本院不予支持。”

又如（2017）辽01行终633号裁定觉得：“关于本案涉案征收补偿合同是否有效的问题。原告人主张涉案彩钢房系2008年建成，面积为536平方米，但该主张与2010年之前的航拍图显示的建筑物结构、位置、面积均未能对应，且涉案征收补偿合同登记表所记载的内容亦未能与航拍图相对应。据悉，原告人亦自诩涉案房子未取得房产证，也未经相关部门审批。故原审法官认定原告人主张的两处涉案房子系抢建，且属于违规建筑，由此确定涉案征收补偿合同无效并无不当。”

可见，实务中觉得抢建房属于其实违规建筑，因而通常不予补偿。

2.超建面积较多的房子

征收中，常常遇见超建过多的建筑，对于这种建筑应整体认定为违规建筑还是合法建筑，争议较大。但对合法部份给以正常补偿，对超出部份给以适当补偿，是司法实务中的通常原则。

比如，最高人民法庭（2020）最高法行赔申1385号裁定觉得：“根据终审法庭查明和认定的事实，薛玲、吴强持有的农地权属证书载明地上附属物面积为36.9平方米。被拆房子实际面积为229.47平方米，系2011年翻修，并未取得有效权属证明或盖房批准手续。按照案涉项目补偿安置方案的规定，2008年6月航拍图上未标明且无有效权属证明、无有效盖房批准手续的房子不予补偿。二审法官从保护薛玲、吴强合法权益的角度出发，将不予补偿的房子面积根据50%折算成可予补偿的房子面积，确定房子安置面积为133.185平方米，并无不当。”

又如，湖南省中级人民法庭（2020）豫行赔终190号裁定觉得：“对超出合法面积的剩余部份，即三层以上380.8112㎡。关于该部份的处理，因其并非符合规划的合法面积，原则上应不予赔付；但西安市人民政府制订的《郑州市城中村改建规定（试行）》第三十七条规定，超出基准建筑面积的按重置建安价结合成新给与补偿，同时考虑到强拆行为的违规性，二审裁定参考当地回迁安置补偿方案中‘拆工补贴’400元/㎡的标准给与赔付并无显著不当，本院对此给以维持。该部份赔付款为400元/㎡×380.8112㎡=152324.48元。被回迁人原告所称三层以上楼房赔付过高的主张，本院不予支持。”

可见，对于超出土地权属证书载明的地上附属物面积过大的部份，实务中通常会从合理保护当事人财产权益的角度出发在宅基地建彩钢房办什么手续，对于超出面积的部份给与适当补偿。

/四/

结语

在征收实践中，对于征收部门来说，拆违是炳双刃剑，用之得当，是顺利推动征收进程的法律神器；用之不当，则是引起纠纷从而导致国家赔付的主要诱因。毋庸置疑，熟悉农地及规划相关法律法规的历史变迁，了解建筑审批管理制度的复杂多元，以法律规定为原则，兼具保护被征收人合理利益，是正确认定违规建筑及处理与之相关的征收补偿问题的不二选择。居者有其屋，是最大的民生。在处理涉房问题上，奉行对民生的崇敬，对法律的尊重，才有可能合理、正确运用拆违举措。本文简述，要义在此。

作者