【裁判要点】

市、县人民政府审批市、报请的征地补偿、安置方案时，应审查是否具有征地批文、是否发布征地公告、是否在征地公告发布之日起45日内制定征地补偿、安置方案并公告、是否搜集不同意见或依据申请进行听证并按照情况对征地补偿、安置方案进行更改。

【裁判文书】

湖南省中级人民法庭

行政判决书

（2020）川行再6号

上诉申请人（二审上诉、二审原告人）：刘中云，男，1967年11月2日出生，汉族，住浙江省犍为县。

上诉申请人（二审上诉、二审原告人）：刘万华，男，1944年12月17日出生，汉族，住浙江省犍为县。

上诉申请人（二审上诉、二审原告人）：刘基富，男，1967年12月19日出生，汉族，住浙江省犍为县。

上诉申请人（二审上诉、二审原告人）：刘小雨，男，1963年4月1日出生，汉族，住浙江省犍为县。

被申请人（二审被告、二审被原告人）：江苏省犍为县人民政府，住所地浙江省犍为县玉津镇大街72号。

法定代表人：孙延鹏，该县书记。

委托诉讼代理人：万罗城，男。

委托诉讼代理人：蔡德益，福建英华年律师事务所律师。

被申请人（二审被告、二审被原告人）：江苏省广元市人民政府，住所地浙江省广元市市中区滨河路98号。

法定代表人：张彤，该市书记。

委托诉讼代理人：冯静，女。

委托诉讼代理人：王希，男。

二审上诉、二审原告人：高大明，男彩钢房与砖混房补偿费，1960年10月8日出生，汉族，住浙江省犍为县。

刘中云、刘万华、刘基富、刘多云、高大明（以下简称刘中云等四人）诉辽宁省犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）、四川省雅安市人民政府（以下简称绵阳市政府）农地行政批准及行政复议一案，二审申请人刘中云、刘万华、刘基富、刘小雨不服本院（2018）川行终498号行政判决，向最高人民法庭申请抗诉。最高人民法庭于2019年12月19日做出（2019）最高法行申10316号行政判决，指令本院对本案进行重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉申请人刘中云、刘万华、刘基富、刘多云、被申请人犍为县政府的委托诉讼代理人万罗城、蔡德益、被申请人成都市政府的委托诉讼代理人冯静、王希出庭出席诉讼。本案现已审理终结。

刘中云等三人向广东省广元市高级人民法庭控告恳求：1.裁定撤消犍为县政府做出的犍府函〔2016〕55号《关于成贵高铁（犍为段）集体农地征收回迁补偿安置施行方案的批复》（以下简称55号批复）；2.撤消眉山市政府做出的乐府复〔2016〕26号行政复议决定（以下简称26号复议决定）：3.本案诉讼费由被告承当。

湖北省广元市高级人民法庭二审查明，2014年国土资源部做出国土资函〔2014〕254号《国土资源部关于新建沈阳至成都高铁泸州至××段××川境内）工程建设用地的批复》，其主要内容是国务院批准成都省就成贵高铁涉及相关农村集体农地进行征收，其中涉及犍为县9个乡镇28个行政村92个居民小组。

2015年1月30日，云南省人民政府对自贡市人民政府做出的川府土〔2015〕128号《关于新建沈阳至成都高铁泸州至重庆段（广汉市境内）工程建设用地的批复》主要载明，同意建宁山市五通桥区、市中区、犍为县等3个县（区）的18个乡（镇、街道）63个村的201.4373英亩集体农用地转为建设用地。同时将本次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地20.6007英亩、未借助地0.9859英亩，合计223.0239英亩农地征收为国家所有；同意将国有农用地0.5965英亩转为建设用地，同意使用国有建设用地5.1961英亩、未借助地1.170英亩。

2015年12月16日，成都市人民政府对市中区、五通桥区、犍为县人民政府做出乐府函土〔2015〕39号《转发省人民政府关于新建沈阳至成都高铁泸州至重庆段（广汉市境内）工程建设用地的批复的通知》主要载明，三个区县共计批准建设用地229.9865英亩，其中犍为县9个乡镇28个村92个组集体农用地120.9684英亩、建设用地7.3711英亩、未借助地0.5679英亩，合计128.9074英亩农地征收为国家所有。

刘中云等四人所使用的寿保乡花金村的涉案农地在上述征收农地批文的范围内。

2016年1月18日，犍为县国土局报请犍为县政府审批13号补偿方案。该补偿方案主要载明，房子构建物的补偿标准为，住房面积45平方米/人内主体房回迁补偿标准,圈梁700-800元/m2，砖木530-650元/m2,穿逗木480-500元/m2,土木结构460元/m2；住房面积超出45平方米/人的主体房回迁、建筑物、构筑物等补偿标准，圈梁450-550元/m2，砖木280-400元/m2，穿逗木230-250元/m2，土木结构210元/m2，彩钢房300元/m2。犍为县政府对本次被征收农地上的附着物采用的补偿标准为：所有耕地青苗费按5000元/亩包干。参照以下分类及标准计补：1.熟田4000元/亩；2.熟土3000元/亩；3.水果3000-4000元/亩；4.红茶、桂花等名贵经济林小麦6000-8000元/亩；5.树林3000-5000元/亩；6.林竹4000-7000元/亩；7.荒山、荒坡1000-2000元/亩；8.弃耕撂荒地可参照荒山荒地标准执行。

2016年1月22日，犍为县政府做出55号批复，同意犍为县国土局13号补偿方案。

2016年3月4日，彭贤刚等11人觉得犍为县政府在征收过程中未进行农地征收公告，遂控告至终审法庭，恳请裁定犍为县政府履行法定职责。2016年8月25日，二审法官做出（2016）川11行初18号行政裁定，判令犍为县政府依法进行农地征收公告。

2016年7月13日，刘中云等三人就55号批复向乐山市政府申请行政复议。

2016年9月14日，犍为县政府做出犍府公〔2016〕93号《关于征收寿保乡花金村8组部分集体农地的公告》（以下简称93号《征地公告》）彩钢房与砖混房补偿费，犍府公〔2016〕94号《关于征收寿保乡花金村7组部分集体农地的公告》（以下简称94号《征地公告》），并于同月21日在××乡××村村务公开栏张贴。

2016年9月21日至同年10月1日期间，犍为县国土局对13号补偿方案进行了公告。

2017年6月2日，成都市政府做出26号复议决定，决定维持犍为县政府做出的55号批复。

2017年6月8日，刘中云等三人收到26号复议决定。其觉得，55号批复违规，26号复议决定也违规，侵犯了其权益，遂诉至终审法庭，恳请判如所请。

另查明，2012年5月15日，重庆省人民政府做出了川府函〔2012〕98号《四川省人民政府关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（以下简称〔2012〕98号文）主要载明，犍为县房子重置价钱标准为：圈梁750元/m2，砖木550元/m2,土木结构500元/m2；简易结构180元/m2。青苗和地上附着物相关补偿标准为：普通青苗最高的为2300元/亩，其中杏树补偿费中最高的为9000元/亩，柑子树补偿费中最高的为9000元/亩，竹林（非笋竹）补偿费中最高的为5000元/亩。

高大明、刘万华、刘基富、刘中云对其被回迁的房子及构建物的面积及种类均无异议。高大明户按55号批复估算的安置补偿费为214087元，按〔2012〕98号文估算付的安置补偿费为152774.3元；刘万华户按55号批复估算付的安置补偿费为110931元，按〔2012〕98号文估算的安置补偿费为66540.6元；刘基乡绅按55号批复估算的安置补偿费为160086元，按〔2012〕98号文估算的安置补偿费为98078元；刘中云户按55号批复估算的安置补偿费为340050元，按〔2012〕98号文估算的安置补偿费为219924.9元。

刘小雨虽对承包地和羊圈的面积有异议，但其在《各类建筑物、构筑物回迁补偿登记表》上已签字确认，且犍为县政府庭审中承诺，在今后的补偿中如刘多云有证据证明其主张的面积，犍为县政府将会根据55号批复确定的标准给以补偿。刘小雨户以现今在案的面积和种类，按55号批复估算的安置补偿费为430322元，按〔2012〕98号文估算的安置补偿费为317942.5元。

犍为县政府在诉讼中，在30m2/人的范围内为刘中云等三人指定了宅基地。

截至2017年11月22日，犍为县政府已将根据55号批复估算出的刘中云等三人的征地补偿安置货款存入指定帐户。

湖南省广元市高级人民法庭二审觉得，本案系复议维持原行政行为的案件，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，本案的审理对象应是55号批复和26号复议决定，二审法官对二行政行为逐一衡量如下：

一、关于犍为县政府做出的55号批复是否合法，应否给以撤消的问题。

《中华人民共和国农地管理法施行细则》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、组织施行。犍为县政府依法具有对辖区内的征地补偿、安置方案做出批准的法定职责。

（一）关于55号批复是否合法的问题

依据《征收农地公告办法》第四条、第七条、第十条以及第十一条的规定，犍为县政府应该在收到案涉征用农地方案批准文件之日起10个工作日内发布征收农地公告，后由犍为县国土局会同有关部门按照批准的征用农地方案，在征用农地公告发布之日起45日内制定征地补偿、安置方案并公告；且犍为县国土局在搜集对征地补偿、安置方案不同意见或则依据申请举办听证会，并按照情况更改征地补偿、安置方案以后才会将征地补偿、安置方案报犍为县政府审批，报送审批时还应附具被征地农村集体经济组织、农村居民或则其他权力人的意见及采纳情况等材料。但本案中，犍为县国土局制定征地补偿安置方案以及犍为县政府做出55号批复均在犍为县政府做出93号征地公告、94号征地公告之前，且犍为县政府在犍为县国土局制定征地补偿安置方案后未公告亦未搜集不同意见或则依据申请举办听证会的情形下，迳行做出55号批复，违背了前述规定，属于严重违背法定程序的行政行为。

（二）关于55号批复应否给以撤消的问题

首先，涉案集体农地早已国务院批准征收作为成贵高铁建设用地,犍为县政府依据国务院、四川省人民政府和广汉市政府的批复，现已做出93号征地公告、94号征地公告，并对同意征收涉案农地的批复进行了公告。如撤消55号批复，勒令犍为县政府依法重新做出行政行为，将会给国家高铁建设利益导致重大损失。其次，犍为县政府通过执行原审法官（2016）川11行初18号行政裁定，已于2016年9月21日至同年10月1日期间对55号批复所批准同意的补偿安置方案补充进行了公告。再度，成贵高铁（犍为段）用地涉及犍为县9个乡镇28个村92个组，大部份被征地农民根据55号批复签署了《征收农地人员安置补贴合同》和《房屋征收安置补偿合同》，并已实际发放了安置补偿款。就刘中云等三人而言，犍为县政府在本案审理过程中已将根据55号批复估算出的刘中云等三人的征地补偿安置货款存入指定帐户，并在30m2/人的范围内补充为刘中云等三人指定了宅基地。综上，鉴于案涉农地涉及国家重点工程成贵高铁，且55号批复的整体补偿标准实际低于川府函〔2012〕98号批复确定的标准，被征收人的利益并未遭到实际侵犯，犍为县政府在诉讼程序中针对刘中云等三人遗漏补偿方法的问题进行了填补，裁定撤消55号批复并勒令重作已无实际意义。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应该撤消，但撤销会给国家利益、社会公共利益导致重大损害的，人民法庭裁定确认违规，但不撤消行政行为。本案应确认55号批复违规，不予撤消。

二、关于成都市政府做出的26号复议决定是否合法，应否给以撤消的问题。

按照国务院法治办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，被征地集体经济组织和农户对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应该按照行政复议法律、法规的规定向下一级地方人民政府申请。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向下一级地方人民政府申请行政复议。故遂宁市政府具有对犍为县政府做出的55号批复进行复议的法定职责。

如前所述，55号批复程序严重违规，广汉市政府做出的26号复议决定未对此给以认定，迳行以55号批复程序存在瑕疵已进行补正为由，做出维持的复议决定，系认定事实不清，适用法律错误；且因复议决定审查的对象为原行政行为，若原行政行为被确认违规，维持原行政行为的复议决定实际上已无存在必要，故应裁定撤消复议决定。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和第二款第（二）项、第七十九条之规定，二审法官裁定：确认犍为县政府做出的55号批复违规；撤消眉山市政府做出的26号复议决定；案件受理费50元，由犍为县政府、乐山市政府负担。

刘中云等三人不服二审裁定向广东省中级人民法庭提起再审。

终审法庭经审理查明的事实与二审裁定认定的事实基本一致，但二审裁定认定二审法官“于2017年2月17日做出（2016）川11行初274号行政裁定，裁定成都市政府受理刘中云等三人的复议申请”不当，应认定为：二审法官于2017年2月17日做出（2016）川11行初274号行政裁定，裁定成都市政府在法定年限内对刘中云等三人提出的复议申请重新做出处理。

终审法官觉得，《中华人民共和国农地管理法施行细则》第二十五条第三款规定，市、根据经批准的征收农地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收农地所在地的乡（镇）、村给以公告，听取被征收农地的农村集体经济组织和农户的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、组织施行。本案被诉的55号批复系犍为县政府依照上述规定履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项做出的内部审批行政行为，其内容对被征地农户不直接发生法律效力，对被征地农户权力义务形成直接影响的是下级机关施行的具体行政行为，而非该批复行为。55号批复对刘中云等三人的合法权益不形成实际影响，按照原审期间有效的《最高人民法庭关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“公民、法人或则其他组织对下述行为不服提起诉讼的，不属于人民法庭行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或则其他组织权力义务不形成实际影响的行为”的规定，刘中云等三人对55号批复提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围，广汉市政府维持55号批复的26号复议决定亦不属于行政诉讼的受案范围。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应该符合下述条件：……（四）属于人民法庭受案范围和受诉人民法庭管辖”的规定，刘中云等三人的控告不符合行政诉讼的控告条件。按照二审期间有效的《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第（八）项“有下述情形之一，早已结案的，应该判决驳回控告：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益显著不形成实际影响的”的规定，二审法官应判决驳回刘中云等三人的控告。自2018年2月8日起实施的《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项和第（八）项亦规定“有下述情形之一，早已结案的，应该判决驳回控告：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益显著不形成实际影响的”。终审法庭对刘中云等三人控告的事项进行审理并做出裁定，适用法律错误。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决：一、撤销广西省广元市高级人民法庭（2017）川11行初25号行政裁定；二、驳回刘中云、刘万华、刘基富、刘多云、高大明的反诉。

刘中云、刘万华、刘基富、刘小雨不服，向最高人民法庭申请上诉，恳求：1.撤消犍为县政府做出的案涉55号行政批复；2.撤消眉山市政府做出的案涉26号行政复议决定；3.撤消（2017）川11行初25号行政裁定及（2018）川行终498号行政判决；4.诉讼费由被申请人承当。事实和理由：犍为县政府未在法定年限内做出案涉55号批复，未听取被征收人意见，未进行听证。犍为县政府递交的证据不能证明其履行了征地补偿安置方案公告义务。严重违背法律规定；犍为县政府指定的宅基地系早已有使用权人的宅基地，实际上并不能落实到位。

犍为县政府声称：刘中云等人上诉提出的55号批复违规的问题，二审裁定早已进行衡量，被确认违规敌方给以认可，犍为县政府早已对征地补偿方案进行了补充公告。做出55号批复时犍为县政府经比对山东省政府（2012）98号批复标准，55号批复的补偿标准低于98号批复标准，没有损害申请人的利益。而做出55号批复是由于成贵高铁集体农地征收，撤消会损害国家利益，二审裁定确认55号批复违规但不予撤消是正确的，刘中云等人的上诉恳求和理由不能组建。

宜宾市政府声称：征地补偿安置方案的程序瑕疵，犍为县政府早已进行了补正，在公告期间没有收到不同意见。征地补偿方案符合法律法规和相关新政规定，并为绝大多数被征地居民所接受。眉山市政府的26号复议决定书程序合法，申请人的上诉恳求不应得到支持。

本院再审查明的事实与一、二审法官查明的事实一致，本院给以确认。

本院上诉觉得，（一）关于犍为县做出的55号批复是否合法是否应予撤消的问题。首先，《征收农地公告办法》第四条规定“被征收农地所在地的市、县人民政府应该在收到征收农地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收农地公告，该市、负责具体施行”、第七条规定“有关市、会同有关部门按照批准的征收农地方案，在征收农地公告之日起45日内以被征收农地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并给以公告”、第十条规定“有关市、应当研究被征地农村集体经济组织、农村居民或则其他权力人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应该举行听证会。确需更改征地补偿、安置方案的，应该按照有关法律、法规和批准的征收农地方案进行更改。有关市、将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应该附具被征地农村集体经济组织、农村居民或则其他权力人的意见及采纳情况，举办听证会的，还应该附具听证口供”。上述部门规章规定的内容表明，市、县人民政府审批市、报请的征地补偿、安置方案时，应审查是否具有征地批文、是否发布征地公告、是否在征地公告发布之日起45日内制定征地补偿、安置方案并公告、是否搜集不同意见或依据申请进行听证并按照情况对征地补偿、安置方案进行更改。本案中，犍为县国土局制定征地补偿、安置方案以及犍为县政府做出55号批复均在犍为县政府做出93号征地公告、94号征地公告之前，且犍为县政府在犍为县国土局制定征地补偿、安置方案后未公告、未搜集不同意见或依据申请进行听证的情形下，径行做出55号批复同意犍为县国土局制定的征地补偿、安置方案，违背了前述规定，属于违背法定程序的行政行为。犍为县政府在上诉庭审中对此亦给以认可。

其次，涉案集体农地经国务院批准征收作为成贵高铁建设用地,犍为县政府依据国务院、四川省人民政府和广汉市政府的批复，已做出93号征地公告、94号征地公告，对同意征收涉案农地的批复进行了公告，并已于2016年9月21日至2016年10月1日期间对55号批复所批准同意的补偿、安置方案补充进行了公告。犍为县政府对其进行补充公告的行为递交了张贴公告时的相片材料，该材料反映出补充公告的时间、地点、内容、张贴人及在场人，二审法官对此给以质证并无不当。

再度，从55号批复内容看，55号批复的整体补偿标准实际低于川府函〔2012〕98号批复确定的标准。而成贵高铁（犍为段）用地涉及犍为县9个乡镇28个村92个组，大部份被征地农民根据55号批复签署了《征收农地人员安置补贴合同》和《房屋征收安置补偿合同》，并已实际发放了安置补偿款。犍为县政府也已将根据55号批复估算出的刘中云等三人的征地补偿安置货款存入指定帐户，并依据《四川省〈中华人民共和国农地管理法〉实施办法》第五十二条之规定，在30m2/人的范围内补充为刘中云等四人按户指定了宅基地，且刘中云等人也补充递交了犍为县政府向其送达的关于落实刘中云等人宅基地的通知。故被征收人的利益并未遭到实际侵犯。

综上，犍为县政府做出55号批复违背法定程序，但鉴于案涉农地涉及国家重点工程成贵高铁，且大部份征地农民已根据55号批复实际补偿、安置到位，被征收人的利益并未遭到实际侵犯。如撤消55号批复，勒令犍为县政府依法重新做出行政行为，将会给国家高铁建设利益、社会公共利益造成重大损害。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应该撤消，但撤消会给国家利益、社会公共利益导致重大损害的，人民法庭裁定确认违规，但不撤消行政行为。本案应确认55号批复违规，不予撤消。

（二）关于成都市政府做出的26号复议决定是否合法是否应予撤消的问题。成都市政府具有对犍为县政府做出的55号批复进行复议的法定职责。因复议决定审查的对象为原行政行为，若原行政行为被确认违规，维持原行政行为的复议决定实际上已无存在必要，故应撤消眉山市政府做出的26号复议决定。

综上，一审判决适用法律错误，且最高人民法庭已给以纠正并判决指令本院重审。二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第一百零一条、第八十九条第一款第一项，《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，裁定如下：

一、撤销本院（2018）川行终498号行政判决；

二、维持江苏省广元市高级人民法庭（2017）川11行初25号行政裁定。

审判长刘丽君

审判员蔡莹莹

审判员郭张锋

二〇二〇年六月十一日

法院助理刘琴容

书记员程书京