裁判要点

1.责令拆除公告是人民政府采用公告方式将责令拆除决定的内容给以公示，并非独立行政行为，对当事人的权力义务不形成实际影响，故当事人针对该行为提起的诉讼，不属于人民法庭行政诉讼的受案范围，终审法庭依法应该判决驳回其胜诉。

2.终审法庭对责令拆除公告进行实体审理并做出裁定不当，一审法官给以强调。鉴于终审法庭对责令拆除公告进行实体审理并未侵犯当事人的合法权益，且当事人的原意也是对责令拆除公告的内容提出异议，为了更好地保护当事人的合法权益，同时也节省司法资源，一审法官对本案的审理不再局限于责令拆除公告的性质及可诉性，亦包括该公告内容的合法性。

裁判文书

☞文书标题及案号

广州市第一高级人民法庭

行政裁定书

(2022)京01行终24号

☞当事人信息

原告人（终审上诉），住所地上海市大兴区沈家营镇沈家营村居民委员会院内。法定代表人周秋润，执行监事。委托代理人郑英华，上海君嘉律师事务所律师。

被原告人（二审被告）上海市大兴区刘斌堡乡人民政府，住所地上海市大兴区刘斌堡乡刘斌堡村。法定代表人闫云峰，镇长。委托代理人范丹峰，上海市大兴区刘斌堡乡人民政府工作人员。委托代理人李树静，上海静言律师事务所律师。

被原告人（二审被告）上海市大兴区人民政府，住所地上海市大兴区山东中路1号。法定代表人于波，校长。委托代理人王利山，上海市大兴区司法局工作人员。委托代理人范琳，上海市大兴区司法局工作人员。

☞诉讼记录

原告人（以下简称唯珍公司）因责令拆除公告及行政复议一案，不服广州市大兴区人民法庭做出的（2021）京0119行初45号行政裁定，向本院提起再审。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月22日公开开庭审理了本案。原告人唯珍公司的委托代理人郑英华，被原告人上海市大兴区刘斌堡乡人民政府（以下简称刘斌堡乡政府）的委托代理人范丹峰、李树静，被原告人上海市大兴区人民政府（以下简称丰台区政府）的委托代理人王利山、范琳出庭出席了诉讼。本案现已审理终结。

☞案件基本情况

终审法庭经审理查明：2020年10月18日，刘斌堡乡政府执法人员依据上海市规划和自然资源委员会（以下简称上海规自委）下发的创建基本无违建乡镇图斑，对坐落广州市大兴区刘斌堡乡刘斌堡村（以下简称刘斌堡村）大古山前（韩家洼地）进行现场检测，发觉该宗地上搭建了饲养棚及管理用房，涉嫌违规建设，遂给以结案调查。刘斌堡乡政府制做了现场检测口供、现场勘验口供、现场照相取证，并向广州市规划和自然资源委员会丰台大队（以下简称规自昌平大队）调阅了涉案宗地规划图（规划为生态混和区）、现状图（现况为可调整果园），同时委托测绘公司对建筑物进行检测，产生了房子面积测绘技术报告书。同日，刘斌堡乡政府对刘斌堡村居民委员会主任兼村书记卢兴勇制做了寻问口供，卢兴勇称涉案宗地由村委会租给朱正海，朱正海建设了饲养棚后于2012年又出租给了唯珍公司，唯珍公司又建设了一部份饲养房，涉案建筑未申领审批及规划许可证。同日，刘斌堡乡政府对于淑琴制做了寻问口供，于淑琴称其系朱正海之妻，朱正海于2017年10月逝世，租赁协议系朱正海与唯珍公司签署，院内最东北侧的彩钢房、西北侧的彩钢棚、南侧的暖棚及饲养房系唯珍公司搭建，其余系朱正海租赁给唯珍公司前搭建，朱正海搭建的建筑所有人为于淑琴，具体租赁协议中有明细，上述建筑物未经过审批，未取得规划手续。同日，刘斌堡乡政府向规自昌平大队做出《案件协查通知单》。同年10月20日，规自昌平大队开具《关于在刘斌堡乡刘斌堡村所盖房屋规划审批情况的函》（京规自延函〔2020〕677号，以下简称677号函），内容为唯珍公司建设的总面积约为523.72平方米的建筑至今为止未经规划行政许可。同月25日，唯珍公司做出书面《申辩材料》，辩解唯珍公司于10月22日收到了京延刘斌堡乡告字〔2020〕0002号告知书，该告知书认定唯珍公司的设施以及大古山的畜禽饲养设施是违建，是完全错误的认定。同月27日，刘斌堡乡政府做出《权利义务告知书》（京延刘斌堡乡告字〔2020〕0003号），并于同日向唯珍公司法定代表人周秋润寄送送达。

同年11月5日，刘斌堡乡政府函告案件初审并进行集体讨论。同月12日，刘斌堡村居民委员会向刘斌堡乡政府开具证明，内容为唯珍公司未曾向该村递交过农业设施备案材料申请，也未在该村代办过农业设施备案。同年12月9日，刘斌堡乡政府做出京延刘乡限拆字〔2020〕0040号4《限期拆除决定书》（以下简称40号限拆决定），并于同年12月10日在涉案现场张贴。

同年12月9日，刘斌堡乡政府做出京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号《限期拆除决定公告》（以下简称被诉限拆公告），内容为：当事人：唯珍公司，案由：违规建设。2020年10月18日，按照南京规自委下发创建基本无违建乡镇图斑，经刘斌堡乡政府执法人员实地调查查证，你（单位）的建筑物疑似违规建设，遂给以结案调查。经查：你（单位）在刘斌堡村大古山前（韩家洼地）搭建的建筑物，具体为：建设的饲养棚及种植用房等建筑物，共3处，西侧第一处为圈梁结构楼房，东西长20.15米、南北长6.12米，占地面积123.32平方米；西北角为简易结构彩钢棚，东西长4.37米、南北长29.07米、占地面积127.04平方米；北侧为圈梁结构楼房，东西长56.94米、南北长6.26米、占地面积256.45平方米（其中西侧第一间房子为2层，东西长7.02米、南北长6.26米、建筑面积87.9平方米），总占地面积606.81平方米、总建筑面积523.72平方米。通过677号函确定以上建筑至今为止未经规划行政许可，按照2019年4月28日实施的《北京市城乡规划细则》第二十九条第一款规定，搭建上述建筑物均应依法向规划部门申请补办乡村建设规划许可证。以上建筑物持续至今违背城乡规划的事实仍旧存在，属于违规建设。以上事实有现场检测口供、现场勘验口供、证据相片、协查认定函及回函、询问口供等材料为证。你（单位）搭建违规建设的行为违背了《北京市城乡规划细则》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，根据《北京市城乡规划细则》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你（单位）自公告之日起15日内自行拆除上述违规建设，并接受检查。逾期未拆除的，由本行政机关将依法强制拆除，如由执法机关施行强制拆除，根据《北京市城乡规划细则》第八十条第一款规定，强制拆除或则填土违规建设及其安全鉴别的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违规建设当事人承当；当事人逾期不收取的，执法机关可依法加处滞纳金。

唯珍公司不服被诉限拆公告，于2020年12月15日向昌平区政府申请行政复议，恳求撤消刘斌堡乡政府于2020年12月9日做出的被诉限拆公告。昌平区政府于2020年12月23日受理后，经审查，于2021年2月3日做出延政复〔2020〕第71号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉限拆公告。唯珍公司亦不服，向高院提起行政诉讼，恳求撤消被诉限拆公告及被诉复议决定。

另查，2021年1月12日，深圳市大兴区农业农村局向刘斌堡乡政府做出《关于是否代办过农业设施备案手续的回函》（以下简称大兴农业局回函），内容为：“经我局查阅档案北京彩钢房拆除，刘斌堡乡未申领过设施农业用地备案相关手续”。同月15日，涉案建筑物被拆除。

再查，2012年唯珍公司与朱正海签署了《租赁协议》，约定朱正海将昌平刘斌堡大古山前（韩家洼地）74.5亩农地转租给唯珍公司，转租前地上附着物及相关设施归朱正海所有，由唯珍公司无偿使用，唯珍公司在租赁农地上修筑的各种设施、房（棚）等建筑物归唯珍公司所有。

2021年9月1日，二审法官做出二审裁定觉得：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或则未依照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府勒令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市严禁违规建设若干规定》（2011年4月1日起实行）第四条第一款规定，乡镇人民政府负责本行政区域内严禁违规建设工作，阻止和取缔乡村违规建设。《北京市严禁违规建设若干规定》（2020年11月15日起实施）第三条第二款规定，乡镇人民政府按照职责具体组织、协调本行政区域内违规建设的阻止和取缔工作。本案中，涉案建设坐落广州市大兴区刘斌堡乡区域范围内，刘斌堡乡政府对辖区内的违规建设具有取缔的法定职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，大兴区政府作为刘斌堡乡政府的上一级地方人民政府北京彩钢房拆除，依法负有相应的行政复议职责。

关于涉案建设是否为违规建设。《北京市城乡规划细则》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区；第二十九条第一款规定，本市依法施行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应该符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定，城镇建设项目应该根据建设工程规划许可证或则临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应该根据乡村建设规划许可证或则临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设；第九十一条第一款规定，本细则所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各种建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程；第九十二条第一款规定，本细则所称的违规建设包括城镇违规建设和乡村违规建设。城镇违规建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或则未依照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违规建设是指应该取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或则未依照许可内容进行建设的乡村建设工程。本案中，唯珍公司未递交证据证明涉案建筑的建设获得规划行政主管部门审批，且依法取得了规划许可。唯珍公司主张涉案建筑为农业设施，并非违规建设。法庭觉得，根据农地借助现况图，涉案建筑占地类别不属于设施农业用地，另参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于建立设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，已失效）及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应当履行相应的备案手续，唯珍公司未提供相关证据证明涉案农地履行了设施农用地备案手续，其主张涉案建筑属于设施农业建设，仅以涉案建设实际用于农业为由主张涉案建设不属于违规建设，不能创立，另唯珍公司未举证证明其存在信赖利益，法院不予支持。

唯珍公司主张其租赁农地前已有部份建筑物，刘斌堡乡政府未查清违建建筑所有人。法庭觉得，刘斌堡乡政府对朱正海之妻于淑琴制做的寻问口供中陈述了三处建筑的方位，并系唯珍公司所建设，唯珍公司控告状中亦陈述被诉限拆公告及被诉复议决定中所列建筑物系唯珍公司于2014年投资建设的蛋鸡和畜禽饲养等农业设施。唯珍公司现作为涉案建筑物的所有人和管理人，未取得规划部门开具的规划许可手续和相应的设施农用地备案手续，不能改变涉案建筑物系违规建设的性质。综上，刘斌堡乡政府认定涉案建筑物属违规建设并无不当。

关于昌平农业局回函，唯珍公司主张刘斌堡乡政府在被诉限拆公告做出前未查明备案属程序违规，刘斌堡乡政府觉得被诉限拆公告并未根据该回函做出。法庭觉得，刘斌堡乡政府在做出被诉限拆公告前，已审查了涉案建筑占地类别，结合其调查的结果才能认定涉案建筑属于违规建筑，故对于唯珍公司的主张，法庭不予采纳。

刘斌堡乡政府发觉涉案建设后，依法履行了现场检测勘验、谈话寻问、送达等程序，经查证确认后做出被诉限拆公告，认定事实清楚，程序合法适当。

昌平区政府的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确且程序无不当之处。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，裁定驳回唯珍公司的诉讼恳求。

原告人唯珍公司不服，原告至本院，恳请裁定撤消二审裁定，撤消被诉限拆公告及被诉复议决定。其原告理由如下：一、被原告人刘斌堡乡政府没有“限期拆除”的权限，不具备做出40号限拆决定的主体资格。二、被原告人刘斌堡乡政府所作40号限拆决定认定事实不清、证据不足。（一）被原告人刘斌堡乡政府关于原告人在刘斌堡村大古山前（韩家洼地）搭建“养殖棚及种植用房等建筑物，共3处”的认定与事实不符。（二）原告人搭建的“养殖棚及种植用房等建筑物”均为进行设施农业项目经营所用蛋鸡和畜禽饲养等设施农业项目所用设施，不属非法建设。三、上诉人的设施均建于2014年前后，不属于2019年4月28日实施的《北京市城乡规划细则》规定的“新建、改建、扩建、翻建各种建筑物、构筑物”，不属于第二十九条第一款所称的“建设工程”，故该细则第二十九条第一款和第七十五条第一款均不适用于本案，被原告人刘斌堡乡政府制做40号限拆决定引用法律不当。四、被原告人延庆区政府作为复议机关，复议维持40号限拆决定违背《中华人民共和国行政复议法》。五、一审法庭根据被原告人没有引用的法律规定裁定驳回原告人的诉讼恳求应属适用法律不当。六、刘斌堡乡政府的具体行政行为是40号限拆决定，而不是被诉限拆公告，二审法官不审查40号限拆决定的合法性，却对被诉限拆公告进行审查并裁定驳回唯珍公司的诉讼恳求，审理程序严重违规。

被原告人刘斌堡乡政府、延庆区政府恳求驳回原告，维持二审裁定。

在法定举证时限内，唯珍公司向终审法庭递交的证据如下：《租赁协议》，证明唯珍公司承租农地是用于设施农业用途。

在法定举证时限内，刘斌堡乡政府向终审法庭递交的证据如下：1.现场检测口供；2.现场勘验口供；3.测绘技术报告书；4.现场证据相片；5.创建基本无违建乡镇图斑、规划图、现状图；6.结案审批表；7.寻问口供（刘斌堡村居民委员会）；8.卢兴勇、吴俊峰身分证；9.寻问口供（于淑琴）；10.于淑琴身分证；11.租赁协议；12.案件协查通知单；13.677号函；14.辩解材料；15.权力义务告知书；16.送达回证；17.案件呈批表；18.集体讨论记录；19.40号限拆决定；20.送达回证；21.被诉限拆公告；22.昌平区政府网站截图；23.立案报告；24.证明；25.昌平农业局回函；26.执法人员护照。证据1、2、3、4、5、7、8、9、10、11、12、13、14、19、21、22、24、25证明：2012年11月唯珍公司承租坐落刘斌堡村大古山前（韩家洼地）涉案宗地后，在该宗地内搭建建筑物共3处，此建设既未经规划行政许可，也未申领过设施农业用地备案相关手续，唯珍公司搭建上述建筑物未依法代办乡村建设规划许可证，应认定上述建筑物属于乡村违规建设，刘斌堡乡政府有权就此做出责令拆除决定。以上全部证据证明履行程序合法。

在法定举证时限内，大兴区政府向终审法庭递交的证据如下：1.行政复议申请书及寄送账簿；2.补正材料及寄送账簿，证据1、2均证明唯珍公司向我单位提出行政复议申请并递交证据材料。3.昌平农业局回函，证明唯珍公司未申领设施农用地备案相关手续；4.行政复议申请材料补正通知书及送达回证；5.行政复议答复通知书及送达回证；6.行政复议决定书及送达回证；7.行政复议补正通知书审批表；8.行政复议申请处理审批表；9.行政复议案件立案呈报表，证据4-9证明我单位依法做出行政复议决定。

上述证据均经庭审采信，二审法官根据《最高人民法庭关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）第五十四条规定觉得，唯珍公司递交的证据具有真实性，方式上符合证据规定中规定的证据要求，法官给以采纳，但未能证明其农地性质、用途，法官对其证明目的不予质证。刘斌堡乡政府递交的证据21系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。其他证据方式上均符合证据规定中规定的要求，内容真实，与本案具有关联性，法官给以质证。房山区政府递交的证据6中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。其他证据方式上均符合证据规定中规定的要求，内容真实，与本案具有关联性，法官给以质证。

上述证据全部随卷宗移送本院。本院查阅了二审案卷，并经审查核对，本院觉得，刘斌堡乡政府递交的证据25、延庆区政府递交的证据3均为大兴农业局回函，该回函产生于被诉行为然后，不能作为证明被诉行为合法性的证据。对各方当事人递交的其余证据，本院同意终审法庭的认证意见。本院经审理查明的事实与二审裁定认定的事实一致，本院给以确认。

本院另查明：一、40号限拆决定内容与被诉限拆公告内容相同；二、唯珍公司递交的行政复议申请书中载明以下内容：“复议恳求：撤消京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书”“事实与理由：1.限拆公告中所列建筑物系……”；三、唯珍公司向终审法庭递交的控告状中载明以下内容：“案由：唯珍公司不服京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书及延政复字〔2020〕第71号复议决定书，因此提出行政诉讼。”“诉讼恳求：1.撤消京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书；2.撤消延政复字〔2020〕第71号复议决定书；3.整修非法拆除有关农业设施或则支付整修费用，但是赔付整修期间的损失。”一审庭审中唯珍公司明晰表示“诉讼恳求根据控告状中第一项和第二项诉讼恳求主张，第三项诉讼恳求删掉。”

☞裁判剖析过程

本院觉得：原告人主张刘斌堡乡政府的具体行政行为是40号限拆决定，二审法官不审查该决定的合法性，却对被诉限拆公告进行审查并裁定驳回唯珍公司的诉讼恳求，审理程序严重违规。对此本院觉得，唯珍公司在控告状中载明的“案由”“诉讼恳求”均是针对“京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书”，按照该文号，结合唯珍公司在行政复议申请书、诉状中载明的相关内容及二审庭审中的相关陈述，可以认定唯珍公司在行政复议申请书及控告状中所称的“京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书”，是指“京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号《限期拆除决定公告》”，即被诉限拆公告。故，唯珍公司是针对被诉限拆公告提起行政复议及行政诉讼，而非40号限拆决定，二审法官依据唯珍公司的控告，将被诉限拆公告作为被诉行政行为进行审理正确。唯珍公司的该部份原告理由不能组建。因被诉限拆公告是刘斌堡乡政府采用公告方式将40号限拆决定的内容给以公示，并非独立行政行为，对唯珍公司的权力义务不形成实际影响，唯珍公司针对该行为提起的诉讼，不属于人民法庭行政诉讼的受案范围，依法应该判决驳回其控告。终审法庭对被诉限拆公告进行实体审理并做出裁定不当，本院给以强调。鉴于终审法庭对被诉限拆公告进行实体审理并未侵犯当事人的合法权益，且唯珍公司的初衷也是对被诉限拆公告的内容提出异议，为了更好地保护当事人的合法权益，同时也节省司法资源，本院对本案的审理不再局限于被诉限拆公告的性质及可诉性，亦包括该公告内容的合法性。

唯珍公司主张涉案建设均为设施农用地项目，不属于违规建设，但按照在案证据可以认定，涉案建设未根据《国土资源部、农业部关于建立设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）等相关规定，履行设施农用地项目审批或备案等手续；同时，亦未根据《北京市城乡规划细则》的规定取得建设工程规划许可证。故，刘斌堡乡政府对涉案建设具有进行调查、处理的法定职责。刘斌堡乡政府在查明涉案建设属于违规建设的基础上，按照《北京市城乡规划细则》第七十五条第一款勒令原告人责令拆除，具有事实及法律根据。

综上，原告人关于涉案建设并非违规建设、被原告人勒令责令拆除违规等主张不能组建的再审理由不能创立，其关于撤消终审裁定等原告恳求，本院不予支持。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回原告，维持二审裁定。

再审案件受理费50元，由原告人负担（已缴交）。

本裁定为终审判决。

审判长张靛卿

审判员喻珊

审判员朱一峰

二Ｏ二二年八月一日

法院助理齐伟娟

主任员侯坤