作者：韩锦霞，最高人民法庭五级中级法院。本案例入选第八届全省法官行政审判优秀督查成果（案例类）银奖；并发表于《行政执法与行政审判》总第82集。转自行政执法与行政审判公号。

回迁补偿合同撤消与确认违规裁判方法的选择

裁判精义

1.行政合同签署主体对协议相对性的突破。其实回迁补偿合同签署的双方主体系非政府一方的村委会与案外人闫长德，但村委会系基于万全区政府的委托签署合同，故万全区政府系本案诉权被告。回迁补偿合同所涉的动迁范围与补偿内容涉及并包括天富车胎厂的补偿权益。非协议主体一方天富车胎厂与动迁补偿合同具有法律上的利害关系，具备本案诉讼上诉主体资格。

2.确认违规与撤消裁定的选择适用。在缺位与补偿权益主体协商的情况下，补偿权益在内的范围一并与闫长德签署回迁补偿合同，该行政补偿行为显著不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定应予裁定撤消的情形。同时，动迁补偿合同仅是合同当事人就回迁补偿内容做出的行为，其撤消不会给公共利益导致重大影响，裁定确认被诉回迁补偿合同违规并勒令万全区政府采取补救举措，属于适用法律错误。应选择适用撤消裁定，裁定撤消回迁补偿合同，同时责成万全区政府就本案所涉补偿事宜重新依法做出处理。

3.选择行政诉讼解决行政合同争议具有不可取代性。刑事诉讼可能解决的是既定补偿款额在天富车胎厂与闫长德之间的分配问题，但涉及天富车胎厂的具体补偿问题，除直接提起行政合同诉讼外拆除彩钢房协议，确无其他更为有效的途径给以保护。

简略案情

2013年11月23日，闫长德作为丙方与甲方王富宝订立租赁合同，约定将乙方坐落万全区新窑子村口110省道北二层楼四合院一处租赁给甲方，用于生产经营，租赁期间为三年。为推动张呼高铁项目建设，万全区政府于2014年6月30日发布《张呼客专高铁建设项目征拆工作公告》，上述四合院坐落张呼高铁项目建设征地范围内。2016年6月27日，新窑子村委会作为回迁方与作为被回迁方的闫长德就上述四合院签署《拆迁补偿合同》。该合同约定，动迁闫长德企业地表物及附属物，包括彩钢棚、宿舍、厂房等，动迁补偿选择货币补偿方法，补偿金额标准以评估报告的货币补偿基准价为准，动迁补偿费3897840元。该补偿合同所涉的动迁范围包括天富车胎厂所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对天富车胎厂被拆除部份的建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产歇业损失、安置费、工人费用等补偿项目。上述回迁补偿款早已足额给付闫长德。另,新窑子村委会与闫长德之间订立《拆迁补偿合同》系万全区政府授权新窑子村委会签订。

裁判结果

天富车胎厂于2017年1月13日向承德市高级人民法庭提起行政诉讼，该院做出（2017）冀07行初10号行政判决，判决驳回天富车胎厂的控告。天富车胎厂不服向广东省中级人民法庭提出再审，四川省中级人民法庭做出（2017）冀行终510号行政判决，判决撤消营口市高级人民法庭（2017）冀07行初10号行政判决，指令该院继续审理。

石家庄省承德市高级人民法庭审理觉得，《拆迁补偿合同》所涉的动迁范围包括天富车胎厂所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对天富车胎厂被拆除部份的建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产歇业损失、安置费等补偿项目。被征收，涉及补偿项目，应该给以天富车胎厂适当补偿，天富车胎厂主体诉权。万全区政府仅与第二人闫长德签署《拆迁补偿合同》并将补偿款足额给付第二人闫长德，未将天富车胎厂纳入补偿范围，未尽到审慎审查义务。万全区政府做出该行政行为认定事实不清，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应该给以撤消。但因建设张呼高铁是国家重点交通建设项目，涉及重大公共利益，撤消该行政行为会给公共利益导致重大损失，故对天富车胎厂申请撤消第二人新窑子村委会于2016年6月27日与第二人闫长德签署《拆迁补偿合同》的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，裁定：一、确认万全区政府授权第二人新窑子村委会于2016年6月27日与第二人闫长德签署《拆迁补偿合同》行政行为违规；二、责令万全区政府采取补救举措。

裁定后，天富车胎厂不服，提起再审称：二审裁定认定事实及适用法律均错误。本案回迁补偿合同应该依法给以撤消。首先，动迁补偿合同非法处分了天富车胎厂的财产，万全区政府做出的动迁补偿合同认定事实不清，但是本案农地仍未取得征地批复；其次，撤消回迁补偿合同不会给公共利益导致重大损失。行政合同是新窑子村委会与闫长德签署，相对人是有限的当事人，行政合同的内容是针对天富车胎厂所在区域的房子等回迁补偿，不会发生给公共利益导致重大损失的后果，也不会对张呼高铁建设导致任何影响。恳求撤消二审裁定，判处撤消被诉回迁补偿合同。

万全区政府不服，提起再审称：一、天富车胎厂主体资格不诉权。万全区政府委托的征收单位与建筑物所有权人闫长德自愿达成合同拆除彩钢房协议，合法、合规。天富车胎厂不是补偿合同涉及的建筑物所有权人，也不是合同的当事人，无权干涉合同双方的自由意愿，不具有提起行政合同无效、撤销诉讼的主体资格。二、天富车胎厂所诉回迁补偿合同不存在违规情形。新窑子村委会作为征收施行单位具有签署补偿合同的主体资格，本案回迁补偿合同所涉建筑物及农地是在张呼高铁建设范围内，是基于公共利益的须要，按照《国有农地上房子征收与补偿细则》的相关规定，房子征收部门与被征收人可以签署补偿合同。闫长德是涉案回迁补偿合同房子所有权人和农地使用权人，万全区政府经过清登、评估等程序，在与闫长德平等协商的基础上签署的被诉合同。三、一审法庭觉得万全区政府未尽到审慎审查义务，未将天富车胎厂纳入补偿范围与事实不符。被诉合同是在双方协商并经专门评估机构评估后签署的，涉案房子、搬迁、经营损失等补偿均已包含在内。天富车胎厂与闫长德之间的分配纠纷应由刑事诉讼解决，被诉合同对天富车胎厂合法权益不形成实际影响。综上，恳请撤消二审裁定，驳回天富车胎厂的再审恳求。

石家庄省中级人民法庭审理觉得，行政合同是行政主体为实现公共利益或则行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或则其他组织协商签订的具有行政法上权力义务内容的合同。本案被诉《拆迁补偿合同》是万全区政府在张呼高铁建设项目征收补偿过程中与被征收人协商达成的补偿合同，属于行政合同。一、关于本案诉讼主体资格问题。其实《拆迁补偿合同》签订的双方主体系新窑子村委会与闫长德，但万全区政府自诩是其授权新窑子村委会签订的上述补偿合同，并对该合同表示认可，故万全区政府系本案诉权被告。《拆迁补偿合同》所涉的动迁范围除闫长德的建筑物及附属物外，还包括实际使用人天富车胎厂所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对天富车胎厂被拆除部份建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产歇业损失、安置费、工人费用等补偿项目。与被诉《拆迁补偿合同》具有法律上的利害关系，具备本案诉讼上诉主体资格。二、关于《拆迁补偿合同》是否应予撤消问题。万全区政府作为案涉征收补偿主体，应该按照相关法律规定及相应补偿标准对被征收人进行合法、合理、适当的补偿。万全区政府明知补偿合同涉及天富车胎厂的相关权益，在未与天富车胎厂协商并达成一致的情况下，直接与闫长德签署被诉《拆迁补偿合同》，处置了天富车胎厂的权益，对天富车胎厂导致了实际权力义务影响。

具体说，天富车胎厂被拆除部份建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产歇业损失、安置费、工人费用等项目的补偿标准及具体数额等，这种均直接影响天富车胎厂最终获得补偿权益的多少，在缺位与补偿权益主体协商的情况下，补偿权益在内的范围一并与闫长德签署《拆迁补偿合同》，该行政补偿行为显著不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定应予裁定撤消的情形。同时，被诉《拆迁补偿合同》仅是合同当事人就回迁补偿内容做出的行为，其撤消不会给公共利益导致重大影响，二审裁定确认被诉《拆迁补偿合同》违法并勒令万全区政府采取补救举措，属于适用法律错误，依法应予撤消。另外，关于万全区政府有关天富车胎厂与闫长德之间的补偿款分配纠纷应由刑事诉讼解决的主张，刑事诉讼可能解决的是既定补偿款额在天富车胎厂与闫长德之间的分配问题，但涉及天富车胎厂的补偿问题，除直接提起行政合同诉讼外，确无其他更为有效的途径给以保护，故万全区政府的该项主张不能创立。综上，原告人天富车胎厂的再审理由创立，法庭给以支持。原告人万全区政府的原告理由不创立，法庭不予支持。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（六）项的规定，裁定如下：

一、撤销石家庄市高级人民法庭2018年9月30日做出的（2018）冀07行初119号行政裁定；

二、撤销石家庄市万全区人民政府授权保定市万全区宣平堡乡新窑子居民委员会于2016年6月27日与闫长德签署的《拆迁补偿合同》；

三、责令石家庄市万全区人民政府就本案所涉补偿事宜重新依法做出处理。

案件解读

本案涉及行政协提案件司法审查中的多个理论问题。一是，行政协提案件诉权上诉与被告的确定，彰显了行政合同签署主体对协议相对性的突破。二是，行政协提案件裁判方法在确认违规与撤消裁定中的选择适用。三是，以实证角度证明了通过行政诉讼解决行政协提案件的不可取代性。二审法官对行政协提案件司法审查所涉法律问题进行了深入细致的剖析论证，确切适用撤消裁定并勒令重作补偿行为的裁判方法，最大化保障了被征收人依法获得合理补偿的权益。同时要求行政机关结合现实情况，遵守诚实信用原则，在实现公共利益同时充分保护被征收人的合法权益。本案对阐述行政协提案件司法审查具体规则，同时推动法制政府、诚信政府建设具有典型意义。

一、行政合同签署主体对协议相对性的突破。

行政合同双方当事人以外的第三方主体是否可以提起行政合同之诉？基于我国行政诉讼上诉资格之“利害关系”角度考虑，假如行政合同以外的第五人因行政合同对其导致直接的实际的影响，具有诉的利益，且不仅提起行政合同之诉通常不能得到有效救济，这么非行政合同签署主体的第三人也其实具有该合同之诉的上诉资格。不论何种情形，判定非合同主体是否还能成为行政合同诉讼诉权上诉的标准依然应该遵守“利害关系”标准。即只要某一主体基于行政合同的签订或未签署，履行或未履行，其主张的某一种合法权益将可能遭到损害，而该种损害与行政合同行为具有直接的因果关系，且该种权益应是行政行为做出时应该给以考虑的，同时，除直接提起行政合同诉讼外又无其他更为有效的途径给以保护时，这么，该非合同主体一定是行政合同诉讼之诉权上诉。同样，行政合同诉权被告的审视，亦未囿于行政合同的实际签署主体。行政诉讼诉权被告的辨识确认规则对于行政合同诉讼来讲，同样适用。委托其他机关或组织签署行政合同的行政机关是行政协提案件的诉权被告。该案亦可以印证非行政合同主体特定条件下可成为诉权被告的推论。

本案中，尽管《拆迁补偿合同》签订的双方主体系新窑子村委会与闫长德，但万全区政府自诩是其授权新窑子村委会签订的上述补偿合同，并对该合同表示认可，故万全区政府系本案诉权被告。《拆迁补偿合同》所涉的动迁范围包括实际使用人天富车胎厂所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对天富车胎厂被拆除部份建筑物及地上附着物的补偿、停产歇业损失等项目。万全区政府明知补偿合同涉及天富车胎厂的权益，在未与天富车胎厂协商并达成一致的情况下，直接与闫长德签署被诉回迁补偿合同，处置了天富车胎厂的权益，对天富车胎厂引起了实际权力义务影响。与被诉《拆迁补偿合同》具有法律上的利害关系，具备本案诉讼上诉主体资格。

二、确认违规与撤消裁定的选择适用。

关于《拆迁补偿合同》是否应予撤消问题。万全区政府作为案涉征收补偿主体，应该根据相关法律规定及相应补偿标准对被征收人进行合法、合理、适当的补偿。万全区政府明知补偿合同涉及天富车胎厂的相关权益，在未与天富车胎厂协商并达成一致的情况下，直接与闫长德签署被诉《拆迁补偿合同》，处置了天富车胎厂的权益，对天富车胎厂引起了实际权力义务影响。具体说，天富车胎厂被拆除部份建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产歇业损失、安置费、工人费用等项目的补偿标准及具体数额等，这种均直接影响天富车胎厂最终获得补偿权益的多少，在缺位与补偿权益主体协商的情况下，补偿权益在内的范围一并与闫长德签署回迁补偿合同，该行政补偿行为显著不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定应予裁定撤消的情形。同时，动迁补偿合同仅是合同当事人就回迁补偿内容做出的行为，其撤消不会给公共利益导致重大影响，裁定确认被诉回迁补偿合同违规并勒令万全区政府采取补救举措，属于适用法律错误。应选择适用撤消裁定，裁定撤消回迁补偿合同，同时责成万全区政府就本案所涉补偿事宜重新依法做出处理。只有选择撤消裁定能够真正保护被征收人损坏权益，并最终获得对其补偿权益的实质性保障。

三、选择行政诉讼解决行政合同争议具有不可取代性。

司法实践中，好多当事人明知涉案合同为行政合同仍乐意对其提起刑事诉讼寻求解决，觉得刑事诉讼解决合同纠纷更具专业性。殊不知，行政诉讼对于行政合同争议的解决深具不可取代性。就本案来讲，关于万全区政府有关天富车胎厂与闫长德之间的补偿款分配纠纷应由刑事诉讼解决的主张，刑事诉讼可能解决的是既定补偿款额在天富车胎厂与闫长德之间的分配问题，但涉及对天富车胎厂的具体补偿问题，是否应予补偿、补偿标准的高低与数额的多少，除直接提起行政合同诉讼外，确无其他更为有效的途径给以保护。故万全区政府的该项主张不能组建。由此可见，行政审判的专属职能即是对行政行为的审查，行政合同行为作为行政行为种类之一，理应包括在内；同时，刑事审判对行政合同中行政权利诱因的审查无能为力。行政合同的行政诉讼审查模式，与其说是立法的选择，毋宁说更是司法实践的选择。