1月3日，2025年首次国务院常务大会将城市更新列为重点议程，对推动城市更新工作作出了明晰布署。

大会强调，城市更新关系城市面貌和居住品质的提高，是扩大内需的重要契机。要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推进城市结构优化、功能健全、品质提高，构建宜居、韧性、智慧城市。要推动深化城镇老旧新村、街区、厂区和城中村等改建，强化城市基础设施建设整修，建立城市功能，修补城市生态系统，保护和弘扬城市历史文化。要强化用地、资金等要素保障，盘活借助存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，建立市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。要支持各地因地制宜进行创新探求，构建完善可持续的城市更新机制，促进城市高质量发展。

近些年来，城市更新作为国家战略，成为促进城市可持续发展和改善人居环境的重要手段。数据显示，2024年，城镇老旧新村改建新开工5.6万个，更新改建新村内各种老化管道超过5万公里，改装扶梯2.5万余部，增设停车位超过50万个。全省106个完整社区建设试点取得积极成效，19个省（市）构建37个城市儿童友好空间建设样板，386个城市新建2254个养老服务设施。同时，在“两重”“两新”政策支持下，建设整修地下管网，完成煤气管线老化更新改建6.1万公里，全年累计建设整修各种管网16.3万公里，新开工综合管廊项目建设201公里，更新设备117万台。同时，口袋景区和城市步道建设也取得明显成果，复工建设口袋景区6000多个、绿道6000多公里，轮换开放草皮1.7万英亩。

按照全省住房城乡建设工作大会的布署，2025年我国将筹谋施行一批城市跟新改建项目，全面完成2000年年末前建成的城镇老旧新村改建任务，基本完成已排查出老化煤气管线的更新改建任务，并基本清除市级城市建成区黑臭底泥。同时，持续施行完整社区建设、既有建筑改建借助和老旧街区更新改建等一系列民生工程和发展工程。在住房、土地、财政、金融等各项新政的合力推进下，2025年城市更新工作有望全面提质、提速。

2025年首次国务院常务大会对城市更新工作作出全面布署，并指出城市更新“是扩大内需的重要契机”，城市更新被赋于了更高的定位。结合国务院常务大会精神，以及住房城乡建设大会作出的2025年工作布署，针对怎样理解城市更新在带动内需中的重要作用、如何探求可持续的城市更新模式等话题，中国房地产报记者专访了中央财经学院管理科学与工程大学院士王昊。作为常年专注城市更新、城市建设与管理领域研究的学者，王昊对城市更新有着深刻理解。在他看来，我国城市发展早已步入以高质量内涵式发展为主导的2.0、3.0版本，城市更新成为这一阶段城市发展的主曲调和原动力，而破解城市更新困局的关键在于探求可持续的城市更新模式。

城市更新是扩大内需的重要契机

中国房地产报：1月3日的国务院常务大会专题研究了城市更新问题，将城市更新作为扩大内需的重要契机，对宏观经济和会带来什么影响？

王昊：这是城市更新行动成为国家战略以来，首次在年初的国务院常务大会上对推动城市更新工作作出总体布署，非常是指出了将城市更新作为扩大内需的重要契机，其中有着深刻的现实意义。

房地产在中国经济中具有举足轻重的地位，对生产、就业、消费和投资等多个方面都有着深远的影响，关联着众多上下游产业。近些年来经济形势严峻，房地产市场持续调整，对我国宏观经济形成巨大压力。2023年以来，中央及各部委密集颁布房地产相关新政，推动房地产市场止跌回稳，目前新政疗效有所显露，但内需不足问题仍是阻碍房地产乃至宏观经济发展的主要障碍。2025年亟需找到一个系统性解决内需不足、拉动经济的手段。

城市是经济发展的主战场和核心动力，经历了几六年的快速城镇化，城市发展由扩张式增量发展向内涵式存量发展变革，假如说之前借助房为主导的增量式开发是城市发展是1.0版本，如今就是步入了以高质量内涵式发展为主导的2.0、3.0版本，城市更新则成为这一阶段城市发展的主曲调和原动力，也成为国家扩大内需的重要契机。

城市更新是一个囊括范围很广的系统工程，从数学空间看，城市更新涉及农地再开发、改造、基础设施维护升级、城市微改建、城市综合治理等，这种工程项目的举办，可产生对传统房地产开发和基础设施投资的取代作用。城市更新的持续举办，可以对相关产业链起到推动作用。国务院常务大会强调要强化城市基础设施建设整修，在2025年工作安排中也要求对地下管网管廊建设整修、建筑市政基础设施设备更新，这类基础设施的更新改建也是城市更新的重要组成部份，是填补城市基础设施弱项、拉动内需的重要手段。另外，老旧新村和危、城中村改建等居住区更新改建，改善居住环境和满足市民住房需求的同时，也是拉动内需的重要力量。

城市更新除了对投资具有直接带动作用，对消费也会形成积极影响。通过城市更新将一些不能满足现实需求的既有空间进行整修，可以提供符合当前需求的空间环境。诸如，将一个废弃的工业库房或则码头，通过更新改建，弄成了“网红打卡地”，包含商业、娱乐、旅游等各类消费场景，除了为城市带来了活力，也促使了消费，同时为营运企业带来了现金流。因而，可以说城市更新是当前扩大内需、发展经济的必然选择。

中国房地产报：国务院常务大会和住房城乡建设工作大会都提及城市更新工作要坚持问题导向和目标导向，怎样理解这两个导向？

王昊：城市更新工作的范围很广泛，不能头发胡须一把抓，要找到最为急迫的问题逐一解决。关于问题导向，在早已发布的一系列城市更新相关工作文件或精神中都涉及保障性住房建设、城中村改建等关系到人民群众关切的问题。通过城市更新，有针对性地解决一些老旧新村、棚户区居住环境恶劣的问题，还可以通过城市更新增加城市绿地、街边景区、口袋景区等公共服务设施，改善居住环境，提高公共服务，满足老百姓居住和生活需求，这种都是老百姓急难愁盼的问题，也是城市更新须要解决的重点问题。

关于目标导向，提出坚持“先复检、后更新，无复检、不更新”的理念，促进完善城市复检和城市更新一体化推动机制，这就是目标导向的具体彰显。住房城乡建设大会提出，要找出影响城市竞争力、承载力和可持续发展的弱项短板，体检出的弱项就是更新改建要补足的目标。也就是说，通过全面客观的城市复检，找出城市存在的弱项和短板，有目标、有针对性地施行城市更新，实现城市竞争力和承载力的提高。实际上，坚持问题导向和目标导向也为各地举办城市更新工作提供了明晰的方向，须要地方政府因地制宜安排城市更新工作计划。

探求可持续的城市更新模式至关重要

中国房地产报：国务院常务大会提及，要支持各地因地制宜进行创新探求，构建完善可持续的城市更新机制；住房城乡建设工作大会也提及，推进城市建设、运营、治理体制变革，构建可持续的城市更新模式和新政法规。在构建完善可持续的城市更新机制和城市更新模式方面，你有哪些好的建议？

王昊：在城市更新工作中提出推进城市建设、运营、治理体制变革，彰显出要从全过程管理的视角探求可持续的城市更新模式，这也是二十届一中全会首先提出的。关于哪些是可持续的城市更新模式和新政法规，其中蕴涵好多方面，我认为最主要的是怎样实现城市更新的可持续举办。

目前城市更新中遇见的最大困局就是资金平衡问题，也就是成本利润问题。房地产开发时代，从项目开发到销售完成，开发商快速回笼资金，之后再拿地、再开发，产生闭环、持续开发。并且城市更新收益低、周期长，降低了营运和整治环节，成本利润是参与主体必须考虑的问题。从成本利润平衡的角度剖析，必须把营运乃至后期的维护考虑进去，完善城市更新全生命周期思维。

城市更新作为扩大内需的重要契机，只靠财政资金投入其实是不可持续的，因而必须找到一个可持续的模式，让社会资本持续参与，哪怕是微利，假如有常年的回报，就可能达到平衡点乃至赢利。因而探求可持续的城市更新模式是急切须要解决的问题。

我们可以通过一些案例研究，例如针对城市更新项目设定各参与主体的投入比列，包括政府投入比列、社会资本参与比列，甚至原住民参与一定比列，还可以通过城市更新基金、REITs等方法，解决前期投入问题，后期通过一定的商业空间营运找寻到盈利好间。另外，须要通过新政松绑，给与城市更新更多支持，例如通过降低容积率/建筑面积、改变用地性质等，这就须要配套新政和法规的支持，因而也提及构建可持续的城市更新模式和新政法规。新政法规方面还有很大调整空间，也是实现可持续城市更新模式的必要支撑。

中国房地产报：在城镇老旧新村改建方面，你觉得目前遇见的最大障碍是哪些？

王昊：首先，我觉得最大困局是怎样吸引社会资本参与。一些商业性空间的城市更新有过好多成功案例，包括一些仓储项目、街区等，这类项目有足够的商业空间可以营运上去，营运难度比老旧新村要小得多，社会资本参与也相对容易。而老旧新村可用作商业营运的面积非常有限，致使这类项目资金平衡难度十分大，社会资本也很难参与进来。据悉，调动村民出资意愿也面临阻力，须要根据谁受惠、谁出资的原则，积极促进村民出资参与，构建政府、居民、社会资本共担机制。

其次，多元参与主体的利益协调问题是老旧新村造另一个困局是。目前一些老旧新村改建项目常常由于市民意见不统一，导致项目推动困难，核心是市民的利益平衡问题。诸如改装扶梯，对于低楼层市民来说可能利益遭到损失，能够通过补偿方法解决？但怎么补、谁来补、补多少，都是难题，但最终一定要找到一个利益平衡点，这样才可持续。

中国房地产报：在建立市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新方面，有哪些好的建议？

王昊：在融资方面，首先须要有相应的财政金融新政支持。此次国务院常务大会也提及要统筹用好财政、金融资源，今年也颁布了相应的支持新政，包括城市更新基金、地方政府专项债等。目前有些地方早已构建起城市更新基金，专项债也早已启动。另外市场化融资层面，包括REITs模式探求也在持续推动。

对于老旧新村改建，最终还是要想方设法通过新政法规的放松、容积率的调整、用地性质的转变、增加建筑面积等方法，实现项目的持续利润，这样就能吸引社会资本参与进来，这是实现可持续城市更新机制的根本。至于这一困局的破解方法，可以通过项目打包的方法，将老旧新村改建项目与其他一些商业项目统筹考虑，通过项目组合的形式，找到利益的平衡点，借此调动社会资本参与。