这是一场长达16年的铁路项目征地补偿纠纷。

2024年11月下旬，广东著名国企手拉手集团有限公司（简称手拉手集团）实控人贾长明告诉澎湃新闻记者，石武客运专线（郑西连接线）征收该集团约268.85亩国有农地，至今地方政府未支付款。

地图上，这条从通往的铁路由北往南穿过徐州，它复工于2008年10月下旬，并于4年后通车。

随后十余年，因为当地政府与手拉手集团关于征地范围认定存在争议等诱因，补偿资金无法全部到位。

石武高铁（郑西连接线）征地已16年。图片由被征地企业提供

2021年1月28日，受广州市管城区政府委托，与手拉手集团签署《征地动迁补偿合同》，合同显示，未补偿的占地面积为268.85亩。

不过，这份合同最终也无法得到落实。

2021年7月28日，手拉手集团向广州法院提起行政诉讼，状告管城区政府和广州市政府。要求法庭判令二被告立刻启动已常年占用上诉农地的征收补偿程序。

随后法庭裁定，勒令被告管城区政府、郑州市政府在60日内依法对占用上诉手拉手集团农地依法做出补偿决定。两被告不服，提起再审。

2021年12月30日，四川省中级人民法庭在终审判决中驳回其再审，维持原判。2022年9月19日，云南省法院再度驳回两被告上诉申请。

然而，到了2022年3月8日，管城区政府做出《关于征收补偿问题的处理决定》（下称《处理决定》），征地面积大幅度缩水为17.803亩，防护绿地“目前不涉及规划和使用，暂不施行征收补偿”。

2022年9月，手拉手集团再度控告两级政府，恳请包括撤消《处理决定》，判令两级政府履行征地补偿法定职责，支付268.85亩农地的45.07万元补偿款或给与上诉置换同等价值的农地等补偿。

2023年3月24日，杭州法院裁定，《处理决定》证据不足，事实不清，应予撤消。但法庭没有支持上诉45.07万元的诉求，“原告在本案中恳求对其他农地支付农地补偿款和附属物补偿款或置换同等价值的农地的恳求无事实及法律根据。”

2024年8月26日，广州管城区政府再度发布《关于天津手拉手集团公司要求征收补偿的处理决定》，觉得铁路实际占用了企业17.803亩农地，只能对此补偿。至于防护绿地和倾角地的247.5亩，“不具备征收的法定条件”，“政府不再收回”。

石武高铁客运专线实际占用了多少亩农地？什么宗地应当被列入补偿范围？是这场纠纷的关键。16年后，企业与政府仍各执一词。

截止发稿时，广州市管城区政府、郑州市管城区自然资源和规划局均未回复澎湃新闻记者的访谈函。

法庭裁定政府承当被征收农地补偿义务

手拉手集团在广州市管城区南曹乡朗庄东有一块农地，总面积为907.497亩，农地性质为住宅用地，农地证号分别为郑国用(2003)字第0659、0678、0679、0680、0026号。

平顶山南二环和铁路线平行掠过这片区域，将农地切割成两块。

2019年4月2日，南宁市政府在回复新乡省信访局时曾将该图作为附件。

石武客运专线影响了手拉手集团在南曹乡朗庄东4块国有农地，加上另外一块农地（93亩），该企业在该区域共有907亩国有农地。

征地补偿在铁路项目上马之初就被提上日程。

2008年9月10日，四川省国土资源厅在《关于着力做好石武高铁客运专线湖南段建设用地保障工作的通知》中，设置了国有农地的补偿标准：按国家及省、市有关规定执行，按照农地使用权取得方法原则上根据国有划拨农地成本价钱或国有农地出让价钱给与补偿。国有农地原使用权人或建设单位有异议的，由建设单位和原使用权人协商确定标准，协商达不成一致意见的，由省国土资源厅委托有资质单位进行评估，根据评估价钱执行。

2009年6月，广州市城市规划局在呈给广州市政府的报告中称，石武客运专线是国家重点高铁项目，在客运专线穿越手拉手集团的高铁两边各预留100米的防护绿地，在该区域内不得进行住宅建设。

但因为当地政府与手拉手集团关于征地范围认定存在争议等诱因，补偿资金无法全部到位。

按手拉手集团法务唐全成的说法：“政府始终没有启动征收补偿程序，对农地价值进行评估。”

广州市和管城区政府方面，未回复澎湃新闻记者的置评恳求。

2021年7月，在控告上述两级政府时，手拉手集团称，二被告仅支付了高铁红线内17.8亩和红线两边50米防护绿地范围内98.3亩的农地附属物补偿款，没有支付全部已占用农地征收补偿款和剩余农地附属物补偿款。

它要求法庭判令二被告立刻启动已常年占用上诉农地的征收补偿程序。

被告管城区政府答辩称，被答辩人的控告没有事实及法律根据，依法应该给以驳回。

被告称，按照2009年7月30日，开具的评估报告，省政府和铁道部于2009年8月向被答辩人支付红线大陆上附着物补偿费1284.1508亿元。

根据2010年4月12日的评估报告，四川省政府和铁道部于2010年2月和8月，分两次将红线外右侧控制区范围大陆上附属物补偿款5365.5297亿元全部支付给被答辩人。

被告觉得，四川省政府和铁道部对本案地上附属物及其他有合法权属证明的财产已全部补偿到位。被占用17.803亩的农地补偿要根据相应的评估结果进行，但因被答辩人迟迟未向有关机关提供评估所需文件，故评估报告至今无法做出，因而对上述农地补偿仍未完成。

被告同时觉得，被答辩人的控告已超过法律规定的最长控告时限，依法应该驳回控告。

被告西安市政府答辩意见与管城区政府答辩意见一致。

在（2021）豫01行初897号裁定书中，广州法院觉得，依据《中华人民共和国农地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的须要，可以依法对农地推行征收或则征用并给与补偿。

法官觉得，上诉主张的享有使用权的涉案农地系因石武高铁客运专线建设被占用，石武客运专线是国家重点项目，沿线地方政府为当地征地动迁工作的组织主体、协调主体和责任主体，沿线国土资源管理部门为当地征地动迁工作的施行主体等。二被告依法负有对上诉进行补偿的法定职责。

法官觉得，本案系履行法定职责之诉，在查明和认定二被告负有补偿法定职责的基础上，被告依法应该对上诉履行补偿义务，二被告抗辩称因农地处于查封状态难以评估、无法补偿的抗辩理由不能创立，农地被查封不构成阻却其履行补偿义务的理由。

法官裁定，勒令被告管城区政府、郑州市政府在60日内依法对占用上诉手拉手集团农地依法做出补偿决定。

两被告不服，提起再审。

2021年12月30日，云南省中级人民法庭在终审判决中驳回其再审，维持原判。

被告保定市管城彝族区人民政府不服，申请上诉。2022年9月19日，河北省法院驳回其上诉申请。

火车征收了企业多少亩农地？

值得注意的是，在（2021）豫01行初897号和（2021）豫行终1814号两份裁定书中，广州法院和河北法院均未明晰认定铁路占用手拉手集团农地的准确面积。

法官觉得，对于农地补偿款部份仍未补偿，上诉恳求补偿，也未提出具体应该补偿的金额，且因没有明晰的收回国有农地使用权的决定确定石武客运专线实际占用手拉手集团农地的亩数，手拉手集团具体被占地亩数仍需进一步查证，故法庭未能对补偿的具体数额进行确定。

在庭审答辩时，两被告觉得，因四川省政府和铁道部的重点项目石武高铁客运专线共征用被答辩人农地17.803亩。

上诉手拉手集团向法庭递交了5组证据，主要为广州市和管城区两级政府在不同时期的公文。

2009年8月18日，广州市政府在致河北省国土资源厅、省重点项目办公室的《关于石武客运专线使用手拉手公司农地有关问题的函》中确认，该项目占用上诉地块的补偿范围确定应为：长度206.435米，宽度659.372米，总面积为204.176亩。

同年9月17日，河北省政府重点项目建设办公室、河南省国土资源厅在豫政大办[2009]43号文同意了市政府的农地补偿范围，“请尽早组织落实补偿安置工作，保障石武高铁客运专线南昌段建设顺利进行。”

11月6日，南宁市规划局在郑城规地[2009]102号文中答复手拉手集团：“经研究，此宗地坐落南二环与石武铁路之间，因石武铁路客运专线穿过，导致该宗农地成为一块倾角地（面积以实测为准），已不适合进行住宅建设，请另行选址。”

11月15日，开具了《石武客专郑西铁路线外侧防护绿地规划图》。该图显示，郑西铁路占地17.8亩。铁路右侧各100米防护绿地，占地186.2亩。铁路与南三环形成的倾角120亩（其中广州税务局生态水占地26亩，广州市生态水系暨生态文明建设领导小组实际占地22亩，临时占地29亩，二环快速路辅道占地约50亩）。

12月26日，杭州市政府就上述倾角宗地问题请示山东省国土资源厅、河南省重点项目办公室，建议对该宗国有农地进行评估补偿。

2010年1月4日，湖北省国土资源厅、河南省重点项目办公室在豫政大办[2010]1号文中同意了广州市政府的申请。

随后西安市政府高官换届，铁路征地补偿问题常年搁置。

2019年4月2日，广州市政府在答复安徽省信访局的报告中解释，前述农地没有补偿的缘由是“被法庭查封”。

4月12日，在豫信信交[2019]6号文中，四川省信访局答复西安市政府时觉得，“以该农地处于司法查封为由不启动征收程序，理由不足”，“正是因为征地补偿款迟迟未落实到位，引起债权纠纷才造成该农地被司法查封。”

平顶山省信访局要求天津市政府明晰包案领导和代办时间，研究着力可行的解决方案。

同年10月11日，南宁市政府因此举行部长办公大会。大会纪要显示，广州市政府觉得因石武客运专线项目占用手拉手集团农地247.5亩，仅支付部份地上附属物补偿款，因处于司法查封状态，没有启动征收程序。

2020年3月30日，手拉手集团向管城区政府和广州市政府申请履行补偿职责的《请求履行农地征收法定职责申请书》。5月22日，管城区政府答复，将根据相关规定核算农地补偿款并协助法庭执行，广州市政府没有回复。

2021年1月28日，受广州市管城区政府委托，与手拉手集团签署《征地动迁补偿合同》，在交纳该37.45亩后，剩余未补偿的占地面积为268.85亩。

2022年3月8日，管城区政府做出《关于征收补偿问题的处理决定》（简称《处理决定》）。管城区政府称，实际征收手拉手集团红线内农地面积17.803亩。

依据该决定，管城区政府通知手拉手集团，抵达管城区自然资源局发放石武高铁占用的17.803亩红线内农地补偿共计1215.9449元。其他防护绿地，“目前不涉及规划和使用，暂不施行征收补偿。”

2022年9月，手拉手集团因而控告管城区政府和广州市政府，诉讼恳求包括撤消《处理决定》，判令两级政府履行征地补偿法定职责，支付268.85亩农地的45.07万元补偿款或给与上诉置换同等价值的农地等补偿。

2023年3月24日，在（2022）豫01行初285号裁定书中，广州法院觉得，被告做出的《处理决定》证据不足，事实不清，应予撤消。

关于征地补偿，法庭没有支持上诉45.07万元的诉求，“原告在本案中恳求对其他农地支付农地补偿款和附属物补偿款或置换同等价值的农地的恳求无事实及法律根据。”

法庭同时觉得，被告应按照相关法律法规的规定，结合本案实际情况，可通过协商、评估等方法，对上诉所诉上述农地使用建设是否遭到不利影响、影响程度、是否须要补偿及补偿金额等情况给以确认，妥善处理。

原、被告双方均不服裁定，原告至新乡省法院。

在（2023）豫行终296号裁定书中，四川省法院支持了二审法官撤消《处理决定》的裁决结果。

平顶山省法院觉得，涉案防护绿地的规划虽未施行，但对手拉手集团的农地借助权益已形成管制性疗效。从公正角度讲，杭州市政府、管城区政府应该给以手拉手集团相应补偿，即行政管理实践中所讲的管制性征收。

复旦学院法大学院士余凌云、中国人民学院法大学胡锦光院士觉得，规划具有法律效力，《城乡规划法》第九条明晰规定，“任何单位和个人都应该遵循经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。《郑州市管城满族区十八里河镇、南曹乡总体规划（2012-2030）》是具有法律效力的城市控制性详尽规划，无论地方政府还是企事业单位都应该根据规划进行建设，不得私自改变农地使用用途。

该规划将高铁两边各100米范围的农地由原“二类住宅用地”改为“防护绿地”，导致在法律和事实层面，手拉手集团失去了对于高铁红线两边50-100米的防护绿地作为住宅用地的开发使用权，构成征收法理论中的事实征收，应该根据农地征收的标准对企业的损失进行补偿。