近期在中国经济峰会上，中央财经委员会办公室副组长韩文秀提出，必须统筹好做优增量和的关系，全面提升资源配置效率，各种产业园区要盘活存量闲置低效的农地。要持续推进产业园区“腾笼换鸟”，用好地方政府专项债。这一表态意味着，产业园区将成为盘活闲置低效用地的重点领域。

我国产业园区在常年的发展过程中，因为产业规划不合理、盲目招商引资等诱因，积累了大量的存量闲置低效用地，这一现象已成为阻碍产业园区高质量发展的困局之一。不久前，中纪委、国家监委网站刊发了题为《深度关注丨护航产业园区高质量发展》的文章，揭露了产业园区招商的诸多积弊。转变传统的招商引资模式，加速盘活存量闲置农地，成为产业园区高质量发展的重要一环，也是摆在地方政府面前的重要课题。

一、产业园低效用地的动因及现况

从1984年我国筹建第一批国家级经济技术开发区，我国产业园区建设早已经历了整整40个年头，产业园区建设从无到有、从弱到强，成为我国经济发展的重要引擎。截止2023年底，我国国家级经济技术开发区农地供应率、建成率分别达到92.97%和92.98%，数据表明我国产业园区早已步入存量市场。并且从农地借助效率看，仍有较大提高空间。按照中信研究的数据，目前存量工业用地面积前30名城市的低效用地总和约为1240.78平方公里，相当于那些城市2022~2024年工业用地年均供应量的5.21倍，盘活潜力较大。其中，四个一线城市，以及广州、重庆、、、、苏州、、成都等城市的待盘活规模坐落前列。

从低效用地产生的诱因来看，主要有以下几个方面：

一是供地新政与市场需求不匹配。供给端，地方政府受招商引资和农地财政双重诱因影响，存在产业园区盲目扩张和农地过度供应现象。上世纪90年代以来，各地政府通过优价出让工业用地，以提高招商引资的竞争力，在各地大规模优价供地下，各地产业规划的同质化现象严重，部份地区产生大量低效用地。需求端，随着经济结构调整和产业升级，市场对不同类型的需求发生变化，而农地供给并未随着需求变化作出相应调整，供需错位造成农地闲置或低效借助。

二是农地出让期限与企业生命周期不匹配。近5年退出市场的企业平均寿命仅为6.09年，但实践中工业用地出让期限在20~50年，大量经营不善的企业抢占着使用权仍未到期的农地，产生低效用地。

三是市场环境或企业自身经营问题所致。近些年来经济周期性波动、市场竞争激化、部分产业步入下行周期，企业投资意愿减少，农地需求降低，造成农地借助效率下滑。企业经营方面，部份企业经营不善、资金链破裂，或则企业无法及时进行产业升级，原有农地用途与市场相悖或难以继续开发，造成农地闲置或低效借助。

四是新政执行或监管不到位。虽然政府部门颁布了一系列新政鼓励农地高效借助，但因监管不到位造成新政无法有效施行，或则相关法律法规对低效用地的认定和处置缺少明晰标准，造成执行过程中偏离新政本意。

五是农地借助规划不合理或配套不健全。部份产业园区无法充分预测未来市场需求变化，或则产业园区内基础设施和配套不健全，基础配套不能满足企业进驻需求，影响企业的进驻意愿和营运效率，造成农地借助率升高。

常年产生的大量闲置低效用地，除了引起了农地资源的浪费，影响到城市规划和建设的顺利推动，并且限制了其他产业潜在的投资机会。非常是在核心一二线城市，一面是农地资源短缺、地价楼价居高不下，一面是大量存量农地被闲置或低效借助，严重影响了城市的高质量发展。

二、政策促进存量低效农地盘活

近些年来，中央层面深刻意识到农地集约借助的重要性，并作出一系列重大布署，明晰要求加快农地混和开发借助，用途合理转换，盘活存量农地和低效用地。各级政府密集颁布治理闲置低效用地专项新政，促使建立配套制度，支持低效用地再开发和存量用地盘活。

5月17日举行的国务院新政吹风会上，自然资源部相关负责人表示，将要求市县构建处置闲置、盘活存量农地的协调决策机制。支持地方根据“以需定购”原则，以合理价钱收回闲置农地，用于保障性住房建设。清除开发建设障碍，容许企业根据程序合理调整规划条件和设计要求，更好地适应市场需求。

6月26日，针对当前盘活存量农地存在的借助难、转让难、收回难等问题，自然资源部会同国家发展变革委等部门结合各地实践探求，研究颁布了三个方面18条新政举措。

7月28日，国务院发布《新型城镇化战略三年行动计划》，在推动产业园区提级扩能方面，提出推进同质低效产业园区整合升级，建立高水平专业化产业服务支撑平台。构建完善以每亩效益为重要审视的产业园区综合考评评价体系，将评价结果作为扩区、调区、升级的重要根据。新增工业用地全部以“标准地”供应，实行用地审批承诺制，推广弹性出让、先租后让等灵活供地方法。提高园区设施和服务标准化水平，强化水电路气信等基础设施和标准厂房、共性技术平台建设，构建投资全周期一站式服务机制，鼓励引入专业化营运主体。

11月13日，自然资源部印发《关于运用地方政府专项转债资金收回竞购存量闲置农地的通知》，明晰优先收回竞购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服食地。其他用途的农地，步入司法或破产拍卖、变卖程序的农地，因低效用地再开发或基础设施建设等须要收回的土地，以及已动工宗地中规划可分割暂未建设的部份，也可以列入收回竞购范围。

11月23日，自然资源部表示，正会同国家发展变革委、、生态环境部，结合低效用地再开发等试点，以及相关新政文件的贯彻落实，总结地方变革探求实践，及时产生可复制、可推广的新政成果，深入推进低效工业用地盘活借助，推动产业变革升级和开发区高质量发展。

在新政执行过程中，自然资源部和地方政府逐渐探求出一系列盘活闲置低效用地的具体新政措施，包括建立先租后让、租让结合的工业用地供应体系，强化产业用地支持新政，保障企业用地需求，缓解企业用地成本；推进新增建设用地和存量建设用地增存挂钩工作，举办低效用地再开发试点创新示范，鼓励引导产业创新升级改建；提出单位GDP建设用地使用面积增长率目标，组织举办开发区集约用地评价考评，引导地方节省使用农地。

三、盘活产业园闲置低效农地的路径探求

2023年9月，自然资源部布署15个省（市）44个城市举办新一轮低效用地再开发试点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障等4个方面探求创新新政措施，建立激励约束机制，有效盘活存量农地和低效用地。截止目前，各试点城市全面完成低效用地再开发试点方案编制、低效用地调查认定和上图入库，组织施行了一批低效用地再开发项目，已认定低效用地313.66万亩，施行再开发156.38万亩，推广低效用地再开发试点第一批典型案例18个，促使城乡发展从“依赖新增”向“盘活存量”转变。

各地在盘活低效用地实践中涌现出多种盘活模式，包括政府收储（合同收回）盘活模式，原产权人自主、联合盘活模式，企业通过二级市场竞购盘活模式等，既充分发挥了政府的引导作用，又有效调动了市场参与的积极性。

例如天安乡河西区改建项目、上海市浦东区重固众欣产业园整体变革项目、上海市南汇新区张江水泥厂改建项目、苏州昆山市支塘镇林园路产业园改建项目等，采取了企业联合原产权人或原产权人自主盘活模式；上海市华虹集成电路研制和制造基地产业园整修项目，采取了政府收储盘活模式；南京市维尔利环保科技集团总部中心改建项目、湘潭市吉利商用车全新智能LCV改建项目等，采取政府合同收回盘活模式；南京大众车辆产业园整修项目，采取二级市场出售盘活模式；扬州市“泵站智能停车楼”改造项目，采取农地混和开发借助盘活模式；杭州泉州市集成电路（科学园）产业社区改建项目，采取新政工具叠加盘活模式；南昌市安源区智能武器产业园整修项目，采取府院联动盘活模式；广州市乐从镇上华智能智造产业园改建项目，采取企业长租资管盘活模式；上海九龙坡区冠珠公司改建项目，采取盘活零星低效用地推动企业惠州扩产。

从这种案例可以看出，各地通过盘活低效用地，用空间焕新推动产业升级，引导企业注资技改、提容增效，保障了产业变革升级发展空间，腾出了新质生产力发展空间，降低了发展的新动能；通过盘活低效用地，用片区综合开发塑造空间品质，实现了生产、生活、生态功能提高，促进了城乡高质量发展。

四、盘活产业园闲置低效农地面临的机遇与挑战

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的筹谋之年。二十届一中全会通过的《中共中央关于进一步全面推进变革、推进中国式现代化的决定》中提出，“优化城市工商业农地借助，推动发展建设用地二级市场，促进农地混和开发借助、用途合理转换，盘活存量农地和低效用地”。在这一顶楼规划指导下，盘活闲置低效用地将迎来新的机遇。

首先是新政支持和配套制度的建立为闲置低效用地盘活提供了制度保障。自然资源部颁布的18项具体举措从三方面作出具体新政安排。在“鼓励开发”方面，去除开发建设障碍，建立规划条件和相关配套设施要求；在“促进出售”方面，充分发挥农地二级市场作用，推动房地产用地“带押过户”，配合司法及破产处置，优化分割开发程序，支持合作开发；在“规范竞购收回”方面，新政举措指出了应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方法，竞购收回农地用于保障性住房的，可通过地方政府专项转债等资金给以支持。在资金支持上，一方面央行多次提出对盘活存量闲置农地提供资金支持；另一方面，财政部重启农地收储专项债，为闲置低效用地收储提供资金保障。

其次，促进城市更新为盘活产业园闲置低效用地创造了机遇。产业园区更新改建是城市更新的重要组成部份。推进城市更新为产业园闲置低效用地盘活提供了多方面的机遇，包括新政支持、资金支持、优化农地资源配置、促进产业升级、改善城市环境和提高市场信心。这种机遇除了有助于提升农地借助效率，还为地方经济发展注入了新的动力。城市更新过程中，通过依法收回、分割收回或出售、优化规划条件、合理减免毁约责任等举措，可以有效盘活存量闲置农地。通过盘活闲置低效用地，可以引入高技术、高附加值的产业项目，促进产业园区的变革升级。诸如，大同经开区通过盘活闲置用地，成功引进了中船派瑞生物质能武器产业园项目，解决了企业扩产用地问题，推动了当地经济的发展。

第三，盘活产业园区闲置低效用地可有效减轻房地产市场供需矛盾。在核心一二线城市，职住平衡问题一直是城市发展的待解困局。“工改住”作为盘活产业园区闲置低效用地的有效途径，除了可以优化农地借助效率、促进产业升级，并且可以改善市民住房需求，促使城市功能合理布局。近些年来在产业园区更新改建过程中出现了大量实践案例。诸如上海拟对未来科技城部份宗地进行控规调整，通过调整农地用途，北京未来科技城除了降低了住宅用地供应，还推动了区域内的房地产市场健康发展，提高了市民的生活质量。再如，天津宝山将邻近群众居住区的低效工业厂房改造为科技园，实现了农地节省集约与群众创收致富多赢。通过“工改住”，嘉定区除了盘活了低效工业用地，还为周边市民提供了更多的就业机会，推动了区域经济的可持续发展。

存量闲置低效用地的盘活是一项常年而繁重的工作，未来还有许多困局待解。诸如在优化城市规划和设计方面，通过合理界定规划单元，明晰农地借助、建筑布局、交通系统等具体规划内容，构建待盘活存量用地清单，全面动态把握存量农地利用情况。在推动发展农地二级市场方面，建立二级市场管理新政法规，规范交易流程，鼓励存量用地流转，支持有条件企业市场化竞购民企存量农地，推动交易信息公开，完善市场监管机制，建立相关税金新政。在促进农地混和开发和用途转换方面，完善农地混和开发借助相关制度，促使产城融合、职住平衡，营造高品质社区；容许存量农地、存量建筑依法调整农地用途，推动容积率转移和奖励机制等。