裁

判

要

点

基于居民住宅用于满足居民基本生活须要这一特殊性，行政法规同时要求行政机关应限期相对人办理手续。这一制度设计考虑了农村地区常年以来居民在宅基地上盖房“重用地审批，轻规划审批”的历史沿革、实践情况，为此，意义重大。

陈某取得《集体农地建设用地使用证》后基于对政府的信赖进行建设，具有一定的合理智。

庙镇政府针对陈某持有的存在问题的《集体农地建设用地使用证》，其作为初审批准机关，本应积极履行职责，建立手续，确保陈某一户的合法利益不受侵犯。现长辛店政府在未建立相关手续的前提下径行拆除涉案建筑物存在以拆违代回迁的嫌疑。

居民在未取得规划许可手续的情况下在宅基地上盖房是大兴区农村地区常年以来的普遍情况，绝非陈某一例。良乡政府对此给以区别对待，除了损害了政府公信力，并且置居民合法利益于不顾，不具有可取性。

行政裁定书案号

广州市通州区人民法庭行政裁定书（2020）京0113行初394号

当事人情况

上诉陈某（详尽信息略）

上诉陈某诉被告杭州市通州区张家湾人民政府（以下简称庙镇政府）强制拆除房子及设施一案，本院于2020年10月10日结案后，在法定年限外向被告良乡政府送达了控告状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉陈某的委托代理人朱鹭、章文隽，被告良乡政府的委托代理人李陆军、乔从人出庭出席诉讼。本案现已审理终结。

案件情况及诉讼过程

裁定理由及结果

2020年9月5日，长辛店政府将陈某在上海市通州区×地区×村×路×号所盖房屋、光伏发电设备强制拆除。

陈某诉称：陈某系广州市通州区×镇×村居民，于2016年2月取得良乡政府核发的宅基地登记卡及《集体农地建设用地使用证》。2020年9月4日，长辛店政府向陈某送达了（2020年）第47号《强制拆除决定书》，主要内容为：良乡政府针对陈某在通州区×镇×村建设的圈梁建筑物，于2020年9月2日、9月3日向陈某发出过《限期拆除决定书》和《催告通知书》，要求陈某将坐落宅基地上建筑物于2020年9月4近日拆除，因为陈某未在2020年9月4日进行拆除，良乡政府决定于2020年9月5日对涉案房子进行拆除。2020年9月5日15：10分，良乡政府强行将涉案房子及其上附属光伏发电设施全部拆除完毕。强制拆除前，良乡政府未曾向陈某送达过《限期拆除决定书》和《催告通知书》，使得陈某失去陈述和辩解的权力，没有在合理时间内在强拆现场公告强制拆除决定，但是拆除对象为陈某享有合法使用权、居住权的宅基地上房子，强制拆除当天为法定节假日。该《强制拆除决定书》从程序、实体内容、具体执行均违背法律规定。综上所述，良乡政府严重侵害了陈某的合法权益。故胜诉，恳求：1．确认庙镇政府2020年9月5日强制拆除陈某坐落广州市通州区×地区×村×路×号600平方米的房子及光伏发电设备的行为违规；2．良乡政府承当本案诉讼费用。

陈某在举证时限外向本院递交并当庭出示的证据是：

1．支票，证明陈某宅基地的由来。

2．户籍簿打印件，证明陈某是×镇×村的居民。

3．（2020年）第47号《强制拆除决定书》，证明庙镇政府没有在强拆现场提早五日进行强制拆除公告。陈某未曾收到过决定书中所述的限拆通知及催告通知，虽然收到了限拆通知与被告做出强制拆除行为仅时隔不满3日，剥夺了陈某陈述和辩解的权力。

4．《集体农地建设用地使用证》《宅基地登记卡》，证明涉案农地为陈某合法享有使用权和居住权的宅基地，强拆建筑为陈某惟一住宅。

5．光碟，证明涉案房子已被良乡政府拆除，当天是法定假日礼拜六。

良乡政府声称：一、杨镇政府具有拆除×镇×村×路×号楼房的法定职责。依照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或则未依照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府勒令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。按照上述法律、法规规定，良乡政府对其规划区内未依法取得乡村建设规划许可证并逾期不改正的行为，具有拆除违规建设的法定职责。二、杨镇政府拆除×镇×村×路×号楼房适用法律正确、程序合法。根据《北京市城乡规划细则》第二十九条规定：本市依法施行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应该符合城乡规划，依法取得规划许可。庙镇政府在拆除×镇×村×路×号房子前，依法做出了《现场检测口供》《现场勘验口供》《询问口供》《关于确认陈某建设的建筑物规划审批情况的函》，经过查证陈某没有取得规划许可证，属于违规建设，依法向陈某送达了（2020年）第47号《限期拆除决定书》。陈某在规定时限内未自行拆除，良乡政府向陈某送达了《催告通知书》并告知了陈某有提出陈述和辩解的权力后，向陈某送达了《强制拆除决定书》并进行了拆除。拆除时摄制录象，拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十七条以及《北京市严禁违规建设若干规定》第十七条的规定，上述程序合法。综上所述，良乡政府拆除×镇×村×路×号楼房的行为认定事实清楚，适用法律正确，陈某的诉讼恳求无事实和法律根据，恳求法庭依法驳回陈某的诉讼恳求。陈某为确认宅基地使用证的合法性，曾控告过通州区人民政府，在广州市第四高级人民法庭审理。实际上该处并不是宅基地，是当时为了给陈某保留住处，良乡政府没有经过区相关职能部门的批准，向陈某核发的，所以觉得宅基地使用是无效、不合法的。南京市第四高级人民法庭早已做出生效裁定，驳回了陈某的诉讼恳求，一审维持。

良乡政府在法定年限外向本院递交了证明其行政行为合法的以下证据：

1．《现场检测口供》，证明良乡政府检测陈某建设的建筑物未取得乡村建设规划许可证。

2．《现场勘验口供》，证明违规建设现场勘验情况。

3．《询问口供》在宅基地建彩钢房办什么手续，证明良乡政府查证违规建设的所有人为陈某、确认违规建设未取得乡村建设规划许可证以及保障陈某陈述和辩解的权力。

4．《关于确认陈某建设的建筑物规划审批情况的函》，证明陈某未取得乡村建设规划许可证。

5．（2020年）第47号《限期拆除决定书》，证明良乡政府做出责令拆除决定的事实、理由和根据，告知陈某有提起行政诉讼的权力。

6．送达回证，证明良乡政府将《限期拆除决定书》依法送达给陈某。

7．（2020年）第47号《催告通知书》，证明催告陈某责令拆除违规建设，并告知有提出陈述和辩解的权力。

8．送达回证，证明良乡政府将《催告通知书》依法送达给陈某。

9．（2020年）第47号《强制拆除决定书》，证明良乡政府对陈某经过催告尚未责令拆除违规建设的行为作给以强制拆除，并告知陈某有申明主张建筑折旧的权力，有提起行政复议、行政诉讼的权力。

10．送达回证，证明良乡政府将《强制拆除决定书》向陈某送达。

11．光碟，证明良乡政府施行拆除行为时摄制录象。

经庭审采信，本院对上述证据认证如下：陈某、杨镇政府递交的证据均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，才能证明陈某盖房用地的情况，陈某及其家人的户口登记情况，良乡政府针对陈某所盖房屋进行现场检测、勘验、调查，向规划部门核对涉案建筑物的规划审批情况，做出《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》并送达，强拆前涉案房子、光伏发电设备的情况等，可以作为本案认定事实的根据，本院均给以采纳。

经审理查明：

陈某系广州市通州区×地区×村居民，李某系陈某之夫。该户户籍簿中记载的住址为通州区×地区×村×路×号。

2016年2月前后，陈某取得《集体农地建设用地使用证》，该使用证文号、发证日期处均为空白，使用证中记载：农地使用者为陈某，农地类别为非耕地，用地面积606．84平方米（标准面积200平方米，超占面积406．84平方米），其中建筑占地87．33平方米，用途为宅基地，东至李奎顺，南至刘春生，西至道，北至王**良，批准使用年限为永久。该使用证中盖有“顺义县庙镇人民政府农地规划科”的图章，该使用证对应的宅基地登记卡中盖有“顺义区×地区×村民委员会”的图章。陈某递交的发票显示，2016年2月3日海淀区×镇×村经济合作社收到陈某农地款10亿元。

本案庭审中，良乡政府称：×路×号最早是李某从×村委会租赁的果园。2016年2月，因上海城市大学占地，李某与庙镇政府针对果园的房子、树木达成合同，李某取得补偿款176亿元。当时李某将几十亩果园给以腾退，考虑到该户没有住处，涉案房子才给以保留。涉案房子在2016年的动迁中就应该拆除。陈某当时一再要求取得使用证，承认是其宅基地，良乡政府在没有办法的情况下给陈某领取了《集体农地建设用地使用证》，但该使用证是不合法的，由于里面盖的是过期作废的章，没有填写日期，审批的用地面积606．84平方米显著违背深圳市关于宅基地审批的相关规定，使用证应该由区县人民政府核发，良乡政府没有领取使用证的权力。对此，陈某称：2016年2月李某发放的176亿元补偿款所涉及的房子是当时看管果园的一个不到10平方米的房子，并非涉案楼房。陈某2016年取得《集体农地建设用地使用证》之后建成涉案圈梁结构楼房，并于2017年六七月份在楼顶安装了容量为30．78千瓦的光伏发电设备。

2020年8月30日，上海市规划和自然资源委员会向良乡政府开具京规自（顺）审批函字〔2020〕453号《关于确认陈某建设的建筑物规划审批情况的函》，内容是：“经查，坐落昌平区×镇×村北、木北路西侧集体农地上由陈某建设的一层圈梁、彩钢结构楼房5栋，总建筑面积为482．97平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”

良乡政府递交的寻问口供显示：2020年9月1日，长辛店政府针对×路×号的建筑物对陈某进行了寻问。在寻问中，良乡政府告知了陈某享有陈述、申辩和申请回避的权力；陈某称×路×号的建筑物系由其建设，从×村委会租赁取得该地作为居住使用，有村委会租赁协议。现场检测口供、现场勘验口供显示：良乡政府于2020年9月1日对涉案建筑物进行了现场检测和现场勘验，陈某无法出示乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。经检测，涉案建筑物为圈梁结构，建筑面积为482．97平方米。上述三份口供均显示陈某拒绝签字，良乡政府聘请的第三方的工作人员作为见证人在上述三份口供上签字确认。本案庭审中，陈某对上述情况给以证实，称良乡政府未对其进行过寻问，亦未对涉案建筑物进行现场检测和勘验，并觉得涉案房子建筑面积应为600平方米。良乡政府称现场勘验是委托测绘机构进行的，并当庭递交测绘成果给以旁证。《拆迁测绘成果》中记载陈某的建筑总面积为482．97平方米。

2020年9月2日，长辛店政府对陈某做出（2020年）第47号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查陈某在上海市通州区×镇×村×路×号建设圈梁建筑物5处，经检测，该建筑物建筑面积共482．97平方米。陈某的上述行为违背了《北京市城乡规划细则》第二十九条第一款之规定，所建建筑物属于违规建设。以上事实有现场检测口供、现场勘验口供、询问口供等证据为证。根据《北京市城乡规划细则》第七十五条第一款和《北京市严禁违规建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关限期陈某于2020年9月3近日自行拆除上述违规建设，恢复原地貌，并接受检查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六三日外向广州市通州区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向南京市通州区人民法庭提起行政诉讼。”

2020年9月3日，长辛店政府向陈某做出（2020年）第47号《催告通知书》，主要内容是：“2020年9月2日，本行政机关对您做出了《限期拆除决定书》（2020第47号），勒令您于2020年9月3近日将该违规建设自行拆除，您未自行拆除，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现向您送达《催告通知书》（2020第47号）。勒令您自接到本通知书之日起1日内自行拆除上述违规建设。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起1日内，可向本行政机关提出陈述和辩解。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将做出强制拆除决定。”

2020年9月4日，长辛店政府向陈某做出（2020年）第47号《强制拆除决定书》，主要内容是：“2020年9月2日，本行政机关对陈某在通州区×镇×村建设的圈梁（结构）建筑物5处，做出了《限期拆除决定书》（2020年第47号），勒令陈某于2020年9月3近日将该违规建设自行拆除，到期未自行拆除。2020年9月3日，本行政机关向其送达了《催告通知书》（2020年第47号），勒令您自接到催告通知书之日起1日内自行拆除该违规建设，逾期尚未自行拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条第一款之规定，本行政机关决定于2020年9月5日10时对上述违规建设进行强制拆除。请您在上述强制拆除时间之前自行清除违规建设内的赃物。您享有处置建筑材料并占有折旧的权力，同时负有自行清理其它建筑垃圾的义务。如您自行回收清除，应在强拆前向本机关申明，并在本行政机关强制执行后的1日内将建筑材料清除完毕。未申明或未在限定时限内及时处置完毕的，视为舍弃建筑材料，本行政机关将给以清除。请您或成年家属于2020年9月5日10时抵达现场，拒不到场的，不影响施行强制拆除。”

本案中，良乡政府递交的《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》送达回证均显示陈某拒签上述材料，良乡政府聘请的第三方的工作人员作为见证人在送达回证中签字确认。庭审中，陈某认可于2020年9月4日收到（2020年）第47号《强制拆除决定书》，但证实收到过《限期拆除决定书》及《催告通知书》。

2020年9月5日，长辛店政府将陈某所建涉案楼房及光伏发电设备一并强制拆除。强拆时，陈某及家人在场。对于物品清除情况，庭审中，陈某称因良乡政府给的时间太紧，陈某未来得及清除物品，造成拆除时灯具、家电被埋，具体包括：电视、空调、暖气片、茶几、沙发、凳子、厨具、桌子、被褥、餐具、电热器、一个矮衣柜、一个大衣橱、长圆形的储物柜、吊扇。良乡政府对此不予认可，称强拆时已将室外赃物清空，放于空地处交给陈某家属。陈某称强拆后因良乡政府在现场围上铁板，难以步入，故未处置建筑材料折旧。

陈某不服良乡政府施行的拆除行为，在法定年限内直接向本院提起涉案之诉。

另，2019年8月16日，上海市通州区住房和城乡建设委员会针对广州市通州区张家湾棚户区改建农地开发B片区项目核发《房屋回迁许可证》，×村坐落该项目范围内。庭审中，陈某、杨镇政府均觉得涉案宗地坐落动迁范围内。陈某觉得根据回迁新政，涉案宗地及地上物应该根据宅基地标准获得补偿。良乡政府则觉得陈某取得的《集体农地建设用地使用证》不合法，难以认定涉案宗地属于宅基地，只能根据非宅基地进行补偿，因陈某不同意，故未达成合同。

再，除本案所涉宗地外，陈某一户在×镇×村未取得其他宅基地。

本院觉得：

《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或则未依照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府勒令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。按照上述规定，张家湾政府对其规划区内违背乡村建设规划进行建设的行为，具有勒令责令改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违规建设的法定职权。

程序上，《行政强制法》第四十四条规定，对违规的建筑物、构筑物、设施等须要强制拆除的，应该由行政机关给以公告，责令当事人自行拆除。当事人在法定年限内不申请行政复议或则提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被诉行为发生时有效的《北京市严禁违规建设若干规定》（上海市人民政府令第228号令）第十七条规定，强制拆除违规建设，应该提早5日在现场公告强制拆除决定，告知施行强制拆除的时间、相关根据、当事人的权力和义务等。当事人是公民的，通知本人或则其成年家属到场，拒不到场的，不影响施行强制拆除。施行强制拆除的行政机关应该通知当事人清除有关物品在宅基地建彩钢房办什么手续，当事人拒不清除的，应该制做赃物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违规建设所在地村民委员会、村民委员会确认。施行强制拆除的行政机关应该将赃物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法代办遗赠。施行强制拆除应该制做口供并摄制录象。本案中，良乡政府在陈某针对《限期拆除决定书》申请行政复议或则提起行政诉讼的法定年限仍未期满的情况下就施行强制拆除行为，且在强制拆除时未按照前述规定制做口供及物品清单。故，良乡政府施行的强制拆除行为显著违背法定程序。

本案的争议焦点是良乡政府将陈某所盖房屋均根据违规建设给以拆除是否合法。对此，本院觉得：

第一，《北京市城乡规划细则》第二十九条规定，本市依法施行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应该符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可护照包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应该根据建设工程规划许可证或则临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应该根据乡村建设规划许可证或则临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。该细则第七十七条规定，未经批准使用宅基地进行居民住宅建设的，符合村落规划的，乡、镇人民政府勒令其办理审批手续；不符合村落规划的，勒令责令拆除；有房租收入的，没收房租收入，并处房租收入一倍的罚金。按照上述规定，农村建设项目依法应该取得规划许可。而且，基于居民住宅用于满足居民基本生活须要这一特殊性，行政法规同时要求行政机关应限期相对人办理手续。这一制度设计考虑了农村地区常年以来居民在宅基地上盖房“重用地审批，轻规划审批”的历史沿革、实践情况，因而，意义重大。但是，本案中，良乡政府并未勒令陈某办理手续，而是径行要求陈某在1日内自行拆除，并在短时间内施行强制拆除行为，违背前述规定。

第二，与通常的违规占地盖房行为不同，本案中，陈某早已取得涉案房子所在宗地的《集体农地建设用地使用证》。其实该使用证中未填写文号、日期，亦未加盖有权机关图章，在方式上存在一定的缺乏，但该缺乏并非陈某导致的。因而，陈某取得《集体农地建设用地使用证》后基于对政府的信赖进行建设，具有一定的合理智。

第三，《中华人民共和国农地管理法》第六十二条第四款规定，农村居民住宅用地，由乡（镇）人民政府初审批准；其中，涉及占用农用地的，根据本法第四十四条的规定申领审批手续。按照上述规定，良乡政府是目前居民住宅用地的初审批准机关。在良乡棚改项目启动后，良乡政府针对陈某持有的存在问题的《集体农地建设用地使用证》，其作为初审批准机关，本应积极履行职责，建立手续，确保陈某一户的合法利益不受侵犯。现长辛店政府在未建立相关手续的前提下径行拆除涉案建筑物存在以拆违代回迁的嫌疑。

第四，居民在未取得规划许可手续的情况下在宅基地上盖房是大兴区农村地区常年以来的普遍情况，绝非陈某一例。良乡政府对此给以区别对待，除了损害了政府公信力，并且置居民合法利益于不顾，不具有可取性。

综上所述，良乡政府将涉案楼房全部依照违规建设给以拆除属于认定事实不清，主要证据不足，且其施行的强制拆除房子及光伏发电设备的行为违背法定程序。因该行为不具有可撤消内容，故应依法确认违规。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，裁定如下：

确认被告杭州市通州区张家湾人民政府于二〇二〇年六月五日强制拆除上诉陈某在上海市通州区×地区×村×路×号所盖房屋、光伏发电设备的行为违规。

案件受理费五十元，由被告杭州市通州区张家湾人民政府负担，于本裁定生效之日起七日内缴纳。

如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十五日内，向本院提交原告状，并按对方当事人的人数提出副本，原告于广州市第三高级人民法庭。

审判长刘琳琳

人民陪审员牛媛媛

人民陪审员李海苹

二〇二一年八月三三日

法院助理张汀

主任员强莉涵