地下空间潜力巨大，是节省集约用地的重要增量空间。合理开发利用地下空间，有利于推动节省集约用地、扩大城市容量、提高城市综合承载能力，为居民提供更为舒适、便捷的生产、生活、生态空间。向外延伸还有利于促进能源储备和减碳固碳等新兴、战略领域的发展。从世界各国看，在人地关系较为紧张的国家和地区，当城市发展到一定阶段，空间资源就会显得非常稀缺，开发地下空间资源成为必然选择。

为贯彻党的二十大和二十届一中、三中全会精神，落实党中央、国务院关于全面强化资源节省工作的决策布署，充分挖掘地下空间资源潜力，提升农地要素配置的精准性和借助效率，使优势地区有更大发展空间，自然资源部在广泛督查地方实践的基础上，近日印发了《自然资源部关于探求推动城市地下空间开发借助的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》坚持有利于经济稳定的宏观新政取向，以积极推动农地节省集约借助和着力维护所有者与使用者的合法权益为出发点，探求推进科学合理开发借助城市地下空间。

统一规范地下空间开发借助新政势在必行

党中央、国务院高度注重地下空间开发借助工作，在国家新型城镇化规划，以及完善国土空间规划体系并监督施行、城市规划建设管理等工作中均明晰提出要统筹地上地下空间开发借助的总体要求。

2021年12月21日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合变革试点总体方案》提出“探索地上地下空间综合借助的创新措施”。

《中华人民共和国民法典》明确“建设用地使用权可以在农地的地表、地上或则地下分别筹建”，但规定较为原则。近些年来，各地在地下空间开发借助方面进行了积极探求实践。以上海、广州、深圳、南京等为代表的农地资源紧张的大城市，在探求实践的基础上，拟定建立地下空间借助和变革举措，积极推进地方立法。其中北京、长春、天津施行了地下空间的地方法规，上海、深圳、南京、武汉、杭州等地施行了地下空间的地方政府规章，广州、厦门、长沙等地施行了地下空间的政府规范性文件。

2008年上海市出台的《地下空间开发借助暂行办法》是国外最早关于地下空间的综合性政府规章，首次探求产生了地下空间的部门管理、规划编制、权属范围及取得、权属登记等相关管理规定。2014年北京市出台施行《地下空间规划建设细则》，是国外首部针对地下空间的综合性地方法规，对地下空间部门管理、规划管理、用地管理、建设管理、使用管理以及用地权属管理等方面进行了较为全面的规定，是地方层面立法等级最高、内容最全面的地下空间地方性法规。

2023年颁布的《上海市地下建设用地使用权出让规定》对其市域范围内国有农地的地下建设用地使用权出让规则、权属和登记，以及安全和监管等方面做出了细化规定。并且，全省层面仍未制订统一规范的地下空间配置新政，在实践中还存在规划统筹难度大、供应新政不完备、监管机制不顺畅和开发借助底数不清等问题，阻碍了地下空间规范有序开发借助。

因此，自然资源部在充分督查和吸收各地地下空间开发借助实践探求成果的基础上，研究拟定了《指导意见》，从国家层面明晰总体开发借助要求和若干新政举措，统筹推动城市地下空间资源优化配置和高效借助。

上海轻轨岗厦北枢纽——“深圳之眼”（2024年9月22日摄）梁旭摄/本刊

全链条支持地下空间开发借助

推动地下空间开发借助是一项系统性工程，须要持续加码、久久为功。《指导意见》对开发利用地下空间明晰了应该掌握好的主要原则。一是坚持因地制宜、有序开发。按照经济社会发展要求，结合地下空间资源禀赋，明晰可开发借助和限制、禁止开发借助区域，合理确定开发借助时序。二是坚持统筹规划、分类引导。地下空间要与地表、地上空间统筹规划，明晰准入要求，推行分类指导。三是坚持公共优先、复合借助。坚持把公共利益置于地下空间开发借助的首位，强化城市地下空间安全硬度建设要求，服务民生、平急两用等。坚持安全环保，推动复合借助。四是坚持政府引导、市场运作。加强政府引导，优化激励支持新政，重视发挥市场配置资源的作用，引导经营主体参与地下空间开发借助。

充分考虑各地自然资源禀赋和管理水平差别，《指导意见》提出近两年的总体目标：促进具备地下空间开发借助自然条件，且开发借助需求较大、管理水平较高的重点城市地下空间规划体系愈发建立，开发借助新政体系愈发完备，开发借助规模持续扩大，开发借助过程愈发安全，国土空间保障能力不断提高，为经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。

开发利用地下空间涉及自然资源管理全链条工作，《指导意见》在加强规划统筹推动、健全用地供应新政体系、规范建设项目规划管理、完善产权管理等四个方面，从国家层面提出了减轻城市农地资源供需紧张、拓展城市空间的新政举措。

在加强城市地下空间规划统筹推动方面，充分发挥国土空间规划作用，有序推动地下空间开发借助。一是举办城市地下空间资源综合调查评价。强化城市地质基础调查，明晰可借助的规模、质量和三维空间分布，为科学开发借助奠定基础。二是明晰涉及地下空间开发借助相关国土空间规划的编制原则、重点内容。三是支持结合重点领域和工程建设，探求城市空间分层规划和资源复合借助。鼓励符合条件的地下空间建设公共停车设施。

在完善城市地下空间建设用地供应新政体系方面，需落实地下空间开发借助的底线要求，处理好已筹建用益物权与地下空间建设用地使用权的关系。一是明晰地下空间的准入要求，细分优先布局、鼓励布局和严禁布局的项目类型。同时，对列入国家和省重大项目且须要借助深层地下空间的，支持各地在不改变地表农地借助现况和用地类型的前提下，结合实际举办探求。二是充分考虑相邻空间国有建设用地使用权的关系，保护已筹建的用益物权，细化可以合同出让（租赁）国有地下空间建设用地使用权的情形。三是明晰施行差异化的地价支持新政。推行地价向上递减的让利新政，明晰地下三层及以下可免除农地出让价款（房租）；对于已筹建地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨形式供应并自行开发的，不再缴纳农地价款。

在规范城市地下空间建设项目规划管理方面，通过规范管理和优化程序，提高地下空间建设项目规划许可审批效能和监管服务水平。一是明晰对于单独筹建地下空间国有建设用地使用权的，可与地表分别代办规划许可，规定了地下空间建设项目规划条件的具体内容，并提出对于详尽规划未明晰相关规划控制指标和要求的，可根据总体规划及相关专项规划研究确定规划要求，列入详尽规划。二是根据划拨、出让（租赁）等不同地下空间国有建设用地使用权配置方法，提出建设用地规划许可证的核发程序，明晰建设工程设计方案符合详尽规划和规划条件的，依法核发建设工程规划许可证。

在建立城市地下空间产权管理方面，应更好发挥产权管理的激励约束作用，平等保护各种地下空间产权主体合法权益，进一步加强不动产产权管理。一是规范不动产登记规则，对于与地表作为一个整体供应、单独供应的国有建设用地使用权，分别提出具体的权力设定方法。明晰地下空间建设用地使用权面积平摊规则。二是对于建成并通过完工初验，且符合详尽规划的地下空间，可依法建立相关用地手续。对于不符合划拨用地目录的，可以合同形式办理手续。三是指出城市地下空间国有建设用地使用权自登记时筹建，并明晰相应的出售、出租和抵押权能。

多措并举筑牢地下空间开发借助制度基础

地下空间开发借助须要规划、产权、标准、技术等多个维度支持，综合性强，覆盖产业类型广，在《指导意见》实施过程中，还须要重视落实相应保障机制。

推进规划编制。推进“多规合一”，加强总体规划、详细规划和专项规划之间关于地下空间保护、利用、管控内容的传导、衔接和协同，突出安全硬度要求，重点推动超大特大城市以及优势地区的城市群、都市圈、人口净流入地区的地下空间规划编制，高度注重中心市区的地下空间的规划编制工作。

强化工作协同。相关部门要强化工作协同，共同推动地下空间资源的规划施行、开发借助等工作。有条件的地方，可结合本地实际制订或修订相关地方性法规、规范标准。

完善监管机制。加强安全底线要求，严格规划条件落实，任何单位和个人未经批准不得私自改变地下空间的使用功能、规划条件和农地用途。加强协议履约动态监管，确保依规迟延开发借助。强化监管协同，构建监管信息共享机制，促进产生监管合力。

加强信息化支撑。建立地下空间信息数据共享管理机制。强化地下空间综合调查普查，丰富地下空间信息数据。构建完善地下空间数据信息归集、查询和更新机制。统一地下空间信息管理标准，以实景三维为基础数据，依托“三维地籍”、国土空间规划“一张图”等技术和平台，推动实现地下空间的现况底图底数、资源综合评价、规划数据、审批供应、规划许可和规划核验等信息互联互通。

悉心指导组织施行。自然资源部将结合地方实际，强化分类指导，及时总结提炼各地关于地下空间开发借助的实践经验，强化关于地下建设用地使用权出让价钱评估指引等相关新政的研究和衔接，确保《指导意见》落到实处，有力有序推动地下空间开发借助。

（作者为自然资源部自然资源所有者权益司副主任）■